도시 우회도로의 이면

. 취재착수 및 보도제작경위 ① 단독취재( ), ② 단독기획(○), ③ 보도자료 심층기획( ), ④ 제보( ), ⑤ 기타( ) 중 선택 후 내용을 구체적으로 기술해 주십시오. 제주 비자림로 확장 공사 논란에 이어 제주에서 또 다른 도로 개설이 논란의 중심에 섰습니다. 1965년 도시계획 도로로 지정된 '서귀포시 도시우회도로'입니다. 전체 4.2km 길이로 계획으로만 남아있는 상태인데, 현 시점에서 총 사업비는 천 2백여 억 원 규모로 추산됩니다. 그런데 제주도가 지난 6월 실시계획을 고시하면서 사업이 급물살을 타게 됐습니다. 하지만 오랜 기간 계획으로만 남아있던 탓에 도심이 확장하면서 도시우회도로라는 이름이 무색하게 시가지를 가로지르게 됐습니다. 특히 서귀포 지역 핵심 교육벨트를 관통하는 것도 논란입니다. 따라서 교통체증 해소를 위해 조속한 추진이 필요하다는 목소리와 함께, 환경 훼손과 학생 안전권 훼손을 이유로 무산시켜야 한다는 목소리가 팽팽하게 맞서고 있습니다. 이런 가운데 KBS 보도 이전까지 ‘서귀포시 도시우회도로’ 문제는 지역사회 내 갈등 사례로만 다뤄졌습니다. KBS는 단순히 찬반 논란에서 벗어나 지역에 큰 변화를 가져올 도시우회도로의 추진 배경과 절차적 문제점 등 이면을 들여다보기 위해 취재에 착수했습니다. ■ 지역사회 논란의 중심…서귀포시 도시우회도로 서귀포시 도시우회도로는 1965년에 고시된 도시계획도로입니다. 옛 서귀포 도심을 피해가려는 목적으로 계획됐고, 전체 4.2km 구간 6차로 노선입니다. 그런데 수십 년 동안 계획으로만 묵혔던 탓에 서귀포 도심이 확장하면서 현시점에선 도심을 관통하게 됐습니다. 특히 서귀포지역 교육벨트를 관통하는 탓에 찬반 갈등이 빚어지고 있습니다. 도로 필요성에는 찬성과 반대 나름의 이유가 있을 것입니다. 다만 왜 하필 6차로여야 하는지 의문이었습니다. 특히 제주도는 전체 4.2km 가운데 우선 1.5km만 쪼개 추진하면서 사업비가 5백억 원 미만이라는 이유로 타당성 조사도 벌이지 않았습니다. 이 같은 의문을 갖고 있던 차에 정보공개 청구로 확보한 자료가 ‘서귀포시 도시우회도로 개설사업 타당성 조사 보고서’입니다. ■ 타당성 없는 도시우회도로…용도 폐기된 보고서를 확보 서귀포시는 2017년 도시우회도로 개설사업에 대한 타당성 조사를 의뢰했습니다. 교육벨트를 관통하면서 발생하는 민원을 해소하기 위해 지하차도 반영을 추진했는데, 사업시행자인 제주도에 지하차도 반영을 요구하기 위한 근거를 마련하기 위해 자체 용역을 벌인 겁니다. 특히 제주도는 우선 1.5km만 추진하는 반면, 서귀포시는 지하차도의 타당성을 높이기 위해 전체 4.2km 구간을 대상으로 검토를 의뢰했습니다. 타당성 조사 결과는 ‘경제성 없음’이었습니다. 결국 ‘서귀포시 도시우회도로 개설사업 타당성 조사 보고서’는 지하차로 반영 계획이 무산됨에 따라 용도 폐기됐습니다. 즉, KBS는 용도 폐기된 자료를 정보공개 청구로 확보해 검토한 건데, 주목한 부분은 바로 용역진이 제시한 대안이었습니다. 용역진은 하루 통행량이 1만 7천 대로 예상돼 6차로는 과다하다면서, 지하차도를 건설하지 않는 4차로를 최적 대안으로 꼽았습니다. 즉, 서귀포시 도시우회도로는 6차로로 조성할 필요가 없다는 말입니다. ■ 무리한 추진 배경에는 제주 제2공항? 그런데 보고서에서 눈에 띄는 단어를 발견했습니다. 2015년 입지가 발표된 이후 지역사회 극심한 찬반 갈등을 불러오면서 답보 상태에 놓인 제주 제2공항입니다. 용역진은 제2공항 사업이 아직 확정되지 않아 교통 수요를 반영하지 않았다고 적시하고, 만약 공항이 생길 경우에는 타당성이 높아질 수 있다고 봤습니다. 따라서 4차로가 최적 대안으로 보이지만 제2공항이 들어서면 교통수요가 늘어날 것이기 때문에 제주도가 판단하라고 결론을 내린 겁니다. 제주도가 굳이 6차로를 추진하는 배경에 제2공항이 있다는 의심이 가능해진 겁니다. 이에 대해 제주도는 서귀포시 도시우회도로가 1965년 고시됐고, 특히 2013년부터 사업을 추진하고 있다면서 연계 의혹을 부인했습니다. 하지만 2013년 이 사업을 위해 실시한 투자심사는 현재 계획의 3분의 1 수준인 0.5km 구간만 다뤘고 실시계획 고시도 없었습니다. 반면 현재 본격적으로 추진하는 1.5km 구간 사업은 제2공항 입지 발표 이후인 2016년 8월 다시 투자심사를 받은 뒤 추진하고 있다는 사실을 취재결과 확인했습니다. 또 제주도 도로 계획에서도 제2공항 연계 의혹을 확인할 수 있었습니다. 제주도가 2014년 발표한 도시교통정비 중기계획 때까지는 ‘서귀포시 도시우회도로’에 대해 계획구상 단계로 표현했지만, 제2공항 입지가 발표된 뒤인 2017년 발표한 도시기본계획에서는 조기 개설이 필요하다고 적시했고, 이듬해 도로건설 관리계획에서도 제2공항 연계 고려 시 왕복 6차로 필요라는 언급이 나왔습니다. 결국 교통벨트 관통에 따른 교통안전 우려에도 6차로 개설을 강행하는 배경에서 제주 제2공항을 배제할 수 없다는 사실이 KBS 취재 결과 확인됐습니다. ■ 어린이 교통안전은 어떻게?…사후 대책뿐인 제주도 그렇다면 서귀포시 도시우회도로 개설사업에 따른 교통안전 대책은 어떻게 마련됐을까요? KBS는 제주도가 추진하는 사업구간에 대한 교통시설 안전진단 보고서를 입수했습니다. 안전진단 보고서에서 용역진은 두 지점에서 속도제한을 권고했습니다. 현재 유치원 진출입로로 이용돼 어린이 보호구역으로 지정된 구간을 도시우회도로가 관통하고, 또 도로의 동쪽 끝단이 교육시설이 다수 위치한 왕복 2차로와 연결된다며 교차로 전체 구간에 속도제한을 권고한 겁니다. 하지만 이 같은 권고에도, 제주도는 설계 단계에 반영할 것이 아니라며 추후 유관기관과 논의해 나가겠다는 사후적인 대응 입장을 내놓았습니다. 더 큰 문제는 연인원 27만 명이 이용하는 교육벨트의 특수성은 교통시설 안전진단에서 제대로 다뤄지지도 않았다는 점입니다. 도시우회도로가 관통하는 서귀포시 교육벨트는 학생문화원과 서귀포도서관, 제주유아교육진흥원 등 다수의 교육기관들이 위치해있습니다. 하지만 이들 기관은 도로교통법에 따른 어린이보호구역 지정 대상이 아니기 때문에 교통시설 안전진단에서 다뤄지지 않은 겁니다. 교육벨트에 대한 교통안전 문제는 더 세심하게 고려됐어야 함에도 제주도는 마땅한 대책을 마련하지 않은 것으로 KBS 취재 결과 확인됐습니다. 한편으론, 교통안전 문제를 해결하기 위해 교통안전 시설들을 반영하면 근본적으로 우회도로 효과가 떨어질 수밖에 없는 점도 문제입니다. 도시우회도로는 서귀포 구도심인 서귀포 1호 광장을 피하기 위해 추진하고 있는 건데, 앞서 용역진이 제시한 속도제한 구간만 적용해도 정체구간이 두 곳이나 생겨 효율성이 떨어질 수밖에 없습니다. 결국 제주도가 추진하는 6차로 도시우회도로 계획은 소통과 안전이라는 두 가지 가치를 모두 확보하기는 어려운 모순된 상황이라는 점을 지적했습니다. ■ 행정당국이 환경영향평가법 위반…법적 다툼 소지도 KBS는 서귀포시 도시우회도로 개설사업의 추진 배경과 교통안전 문제를 지적하는데서 나아가 제주도가 환경영향평가법을 위반했다는 사실도 확인했습니다. 바로 실시계획을 승인하는 과정에서 위법한 행정행위가 있었던 사실이 KBS 취재로 확인된 겁니다. 환경영향평가법 제30조 2항은 “사업계획 등에 대해 승인 등을 하려면 협의 내용이 사업계획 등에 반영되었는지를 확인하여야 한다. 이 경우 협의 내용이 사업계획 등에 반영되지 아니한 경우에는 이를 반영하게 하여야 한다.”고 명시하고 있습니다. 즉, 실시계획 승인 이전에 환경영향평가 협의를 마치고, 협의의견은 실시계획에 반영하도록 한 겁니다. 그런데 제주도가 실시계획 승인 고시를 한 날짜는 지난 6월 5일이었고, 영산강유역환경청과 환경영향평가 협의를 마친 날짜는 7월 17일입니다. 즉, 제주도는 협의 절차를 마치지도 않았고, 따라서 협의 내용을 반영하지 않은 채 실시계획을 고시함으로써 환경영향평가법을 어긴 겁니다. 위법한 행정의 배경에는 장기미집행 도시계획시설 일몰제가 있다는 사실도 취재 결과 확인됐습니다. 서귀포시 도시우회도로는 장기미집행 사업이기 때문에, 전체 4.2km 가운데 현재 추진하는 1.5km 구간을 제외한 나머지는 지난 7월 1일자로 도시계획도로에서 해제됐습니다. 그런데 만약 이번에 추진하는 1.5km 구간도 지난달까지 실시계획 고시를 하지 않았다면 도시계획도로에서 해제됐어야 합니다. 즉, 사업의 근거 자체가 사라지는 셈이기 때문에 위법한 행정을 벌인 겁니다. KBS는 또 이 같은 위법한 행정 행위의 부작용도 짚어냈습니다. 환경영향평가 절차가 절대적인 요건은 아니지만 결국 행정이 절차를 지키지 않은 꼴이기 때문에 법적 다툼의 소지가 있다는 겁니다. 따라서 절차 위반을 문제 삼아 소송을 제기하면 실시계획이 취소될 수 있고, 또 실시계획을 근거로 도시계획도로에서 해제되지 않은 만큼 도시계획도로의 효력을 잃을 수 있다는 사실도 지적했습니다. ■ 도시우회도로 개설사업은 투자재심사 대상…KBS 취재로 확인 KBS는 심층 취재를 통해 또 다른 절차적 하자를 발견했습니다. 지방재정투자사업은 심사 이후 3년이 지나면 재심사를 받아야 합니다. 그런데 제주도가 현재 추진하는 1.5km 구간은 2016년 8월에 투자심사를 받아 올해로 만 3년이 지났습니다. 서귀포시 도시우회도로 개설사업도 재심사 대상에 해당한다는 사실을 KBS가 확인한 겁니다. KBS는 취재과정에서 제주도 예산부서에 재심사를 벌여야 한다고 지적했지만, 예산부서는 사업이 추진되고 있는 것으로 봐야 한다며 재심사 대상이 아니라고 반박했습니다. 하지만 KBS가 행정안전부 질의를 거쳐 다시 문제를 지적하자, 제주도 예산부서는 재심사 대상인 것을 확인하고 최근 사업 부서에 재심사 대상이라고 통보했습니다. 따라서 서귀포시 도시우회 개설사업은 재심사 없이 착공할 수 없는 상태입니다. 결국 천 2백여 억 원에 달하는 사업비가 투입될 예정이지만 타당성에 대한 면밀한 검토도 없이 깜깜이로 추진되던 ‘서귀포시 도시우회도로’ 개설사업은 결국 KBS 취재를 통해 사업추진이 중단되고 새로운 전환기를 맞게 됐습니다. KBS는 앞으로도 사업 추진 과정에 문제는 없는지 감시를 벌이는 한편, 시민사회가 합리적인 대안을 도출할 수 있도록 후속 취재를 이어나갈 계획입니다. 2. 취재 및 보도과정의 특이사항 여부 KBS는 서귀포시 도시우회도로 사업을 추진하면서 가능한 지역주민들의 목소리를 담고자 노력했습니다. 따라서 시민단체 활동가와 주민자치위원장 등 대표성을 가진 지역주민들과의 만남을 가졌고, 이를 토대로 도로개설 자체를 반대하는 주민에서부터 6차로 개설에 찬성하는 주민의 목소리까지 담아냈습니다. 이 과정에서 익명 취재원은 별도로 존재하지 않으며, 기사에 등장하는 주민이나 환경단체 등과의 특별한 이해관계도 존재하지 않습니다. 또 타당성 조사 보고서 등의 자료 분석이나 현장 취재, 주민 인터뷰 등은 모두 직접 수행하였습니다. 3. 타 매체 선행보도 여부 및 타 매체의 반향 서귀포시 도시우회도로 개설사업은 앞서 단순히 찬반 논란 수준의 보도만 이뤄졌으며, 지난 7월 도로개설 반대단체 측의 기자회견에 따른 발생성 기사만 제작되었습니다. 따라서 KBS가 보도한 제2공항 연계의혹과 부실한 교통안전 문제, 환경영향평가법 위반과 투자 재심사 미이행 등의 내용은 타 매체의 선행보도 사실이 없습니다. 한편 이 같은 제주지역 주요 일간지와 인터넷 언론 등에서는 KBS가 보도한 내용에 따른 반향 등을 주요 뉴스로 다뤘으며, 상세한 내역은 아래와 같습니다. [연합뉴스] "타당성 없는 제주 서귀포시 우회도로 사업 중단하라" https://www.yna.co.kr/view/AKR20200730106300056?input=1195m [뉴시스] "배후에 제2공항, 서귀포시 도시 우회도로 중단하라" https://newsis.com/view/?id=NISX20200730_0001113279&cID=10813&pID=10800 [제주MBC]"도시우회도로 관련법 수차례 위반"...지사 면담 요청 https://jejumbc.com/article/JFGMsM3gdvv [뉴제주일보]서귀포시 도시우회도로 환경영향평가법 위반 여부 공방 http://www.jejuilbo.net/news/articleView.html?idxno=148399 [제주일보]"서귀포시 도시우회도로 타당성 없어" http://www.jejunews.com/news/articleView.html?idxno=2168763 [제주의소리]서귀포시 우회도로 절차위반 '논란'...제주도 "흠결 있지만..." http://www.jejusori.net/news/articleView.html?idxno=318245 [헤드라인제주]서귀포 도시우회도로, 재정투자심사 다시 받는다 http://www.headlinejeju.co.kr/news/articleView.html?idxno=423168 [프레시안]"서귀포시 도시우회도로 사업 중단 촉구" https://www.pressian.com/pages/articles/2020073015364777733?utm_source=naver&utm_medium=search 외 다수 4. 사회에 끼친 영향 구체적인 타당성 조사도 없이 천 2백억 원에 달하는 사업비가 투입될 예정이었던 ‘서귀포시 도시우회도로 개설사업’은 KBS의 보도로 추진이 중단된 상태입니다. 또 제주도의회에서도 논란이 되면서, 제주도의 도로개설 관련 고위 공무원이 절차에 흠결이 있다며 사실상 문제가 있다는 점을 시인했습니다. 이와 함께 제주도는 KBS가 지적하지 않았다면 미처 다루지 않고 넘어갔을 지방재정투자사업 재심사 절차에 대해서도 사업부서에 통보했으며, 사업부서에서 투자심사 준비를 마치는 대로 재심사를 받겠다는 계획입니다. 지역 시민사회 단체에서도 KBS의 보도 내용을 대부분 인용하면서 사업 중단을 촉구했고, 절차적 투명성과 타당성 문제를 지적하며 원희룡 도지사와의 면담을 요청하기도 했습니다. 또 이와 관련해 제주도의 행정절차에 문제가 없었는지 감사 청구를 준비하고 있습니다. 5. 자체평가 및 소속사확인여부 KBS는 지역사회 갈등으로만 불거졌던 ‘서귀포시 도시우회도로 개설사업’의 이면을 심층 취재해 행정당국의 위법하고 무리한 사업 추진에 제동을 거는 한편, 단순히 찬반 논란을 중계하듯이 보도하는데서 벗어나 시민사회에서 도로 개설의 필요성을 둘러싼 논의가 충분히 이뤄질 수 있는 기회를 제공했다는 점에서 지역 언론의 가치를 구현할 수 있었다고 자평하고 있습니다. 또 이번 ‘서귀포시 도시우회도로 개설사업’ 연속보도는 취재와 보도에 이어 부당한 간섭이나 압력 없이 객관성을 유지해 정확한 사실을 보호하는 등 언론윤리강령 기준을 준수했습니다. 6. 기타 고려사항 외부의 지원이나 반론, 정정 보도 등 기타 고려사항은 없습니다.