기초 안 된 기초의원

1. 취재착수 ① 단독취재( ), ② 단독기획(● ), ③ 보도자료 심층기획( ), ④ 제보( ), ⑤ 기타( ) 2018년 7월 출범한 민선7기 기초의회(시군구 의회)는 역사의 한가운데 섰습니다. 2020년 12월 국회 본회의 통과 후 올해 1월부터 시행한 새 지방자치법 때문입니다. 지방자치법이 전면적으로 개편된 것은 1991년 지방의회 선거 부활의 토대를 만든 지방자치법이 1988년 전부개정된 이래 32년 만입니다. 개정된 법이 가져올 변화의 핵심은 지방의회의 권한 강화입니다. 기초의회 의장은 인사권을 갖고 의회 직원을 마음대로 뽑을 수 있게 됐습니다. 기초의회 차원의 입법권도 더 탄탄해졌습니다. 법령에서 ‘지자체 조례’로 위임한 사항은 아무 제악 없이 조례로 정할 수 있게 됐습니다. 자치분권이 강해지는 전기가 마련됐고, 풀뿌리 민주주의가 제대로 작동할 수 있는 제도적 환경이 갖춰졌습니다. 이러한 외형적 틀 속에서 활동하게 될 지방의원의 청렴성과 윤리의식은 얼마나 균형을 맞추고 있는지, 그들의 비위행위를 막기 위한 수단은 얼마나 갖춰져 있고 제대로 작동되고 있는지 검증할 필요성도 커졌습니다. 특히 기초의원들은 지역 주민과의 접점이 가장 많은 만큼 이권개입-이해충돌 문제를 더욱 철저히 감시할 필요가 있습니다. 한국일보가 ‘기초 안 된 기초의원’을 기획하게 된 계기입니다. 본 기획을 위해 작년 11월부터 데이터 수집을 시작했습니다. 투명사회를위한정보공개센터의 ‘기초의회의정감시프로젝트’에 시민참여단 일원이 되어 정보공개청구 등을 통해 민선7기 기초의원(중도사퇴자, 비례승계자 등 포함)의 청렴도와 윤리의식을 검증할 수 있는 자료를 모았습니다. 각종 이권개입과 이해충돌이 싹틀 수 있는 ‘겸직’을 핵심 기준으로 삼았습니다. 겸직을 신고한 기초의원 1,336명의 겸직신고서류 2,736건, 전국 기초의원 2,978명의 상세이력 2만 9,006건 등 총 3만1,742건의 자료가 모였습니다. 한국일보는 이와 별개로 전국 226개 기초의회 의장단(의장, 부의장, 상임위원장)이 2018년부터 2021년까지 사용한 업무추진비도 모두 정보공개청구를 통해 입수했습니다. 시민 세금으로 쓰이는 업무추진비가 ‘내 식구’ 의원들이 겸직 중인 사업장에 쓰이지 않았는지 확인하기 위해서였습니다. 한국일보는 이후 데이터를 분석했습니다. 겸직신고서를 의회에 제출한 기초의원 중 약 30%는 신고서류의 주요 기재항목(겸직중인 단체/기관, 재직기간, 겸직처의 보수) 중 1개 항목 이상을 누락했습니다. 겸직신고서류는 기초의원의 이해충돌 예방에 필요한 첫 번째 판단기준입니다. 그러나 기초의회에선 이처럼 부실한 겸직 신고를 아무 일 없다는 듯 받아줬습니다. 기초의원의 겸직은 신고만으로 끝나지 않습니다. 의회는 신고된 겸직이 정부가 만든 ‘금지된 겸직’ 기준에 포함되는지 여부를 심사해야 합니다. 의장은 옷 벗어야 할 직(職)을 겸하고 있는 의원에겐 겸직 사임을 권고해야 합니다. 한국일보 취재 결과 164명의 기초의원은 이처럼 위법 소지가 있는 겸직을 신고했지만 의장의 사임권고는 한 건도 없었습니다. 뿐만 아닙니다. 버젓이 ‘현직’을 겸하고 있는데도 겸직 신고 자체를 하지 않은 기초의원도 763명에 달했습니다. 21개 기초의회 의장단은 지난 4년간 총 362회에 걸쳐 소속 의원이 겸직 중인 사업장에서 업무추진비 수천만 원을 사용한 사실도 드러났습니다. 겸직으로 인한 이해충돌이 실제로 발생해 온 사실이 드러난 것입니다. 분석한 데이터를 눈으로 직접 확인하기 위한 현장 취재도 게을리 하지 않았습니다. 취재진은 충남 당진, 경북 의성, 경남 김해 및 하동, 경기 안양, 부산, 광주 등 전국 곳곳을 찾아가 해당 기초의회 의원들이 부실하게 신고했거나, 신고조차 하지 않은 겸직 단체 및 사업장, 의장단 업무추진비가 쓰인 겸직 사업장을 목격했습니다. 문제가 된 의원들에겐 개별적인 서면질의를 통해 이처럼 부실하게 겸직을 신고했거나 겸직 신고를 누락한 경위를 묻고 답을 받았습니다. 한국일보는 이처럼 기본도 지키지 않고 있는 기초의원이 양산되는 구조적 문제점이 무엇인지도 살폈습니다. 문제의 핵심은 의원 개인이 아닌 ‘정당’에도 있었습니다. 각 정당의 기초의원 후보 공천과정이 투명하지 않고 도덕성에 문제가 많은 후보를 걸러내지 못하고 있는 실태를 조명한 이유입니다. 아울러, 한국일보는 이처럼 비판의 대상이 된 기초의회가 나아갈 방향이 무엇인지도 점검했습니다. 현역 기초의원-예비후보-일반시민을 한자리에 모아 그들의 얘기를 경청했습니다. ‘지역 유지가 독식하는 기초의회의 의정활동 환경을 개선해야 한다’는 공감대가 형성되고 있음을 확인했습니다. 각종 비리가 누적되며 ‘기초의회 무용론’까지 제기되고 있지만, 성실하게 의정활동 중인 기초의원이 있다는 사실도 비중 있게 다뤘습니다. 한국일보는 이와 같은 취재 과정을 통해 지난 3월 22일부터 ‘기초 안 된 기초의회’ 기획기사를 5회에 걸쳐 보도했습니다. 특히 취재진이 모은 모든 데이터를 독자에게 있는 그대로 보여주자는 취지로 전국 기초의원의 겸직 현황을 거주지 별로 분류해 직접 검색할 수 있는 인터랙티브 페이지도 제작했습니다. 2. 보도제작경위 - 내용을 구체적으로 기술해 주십시오. ■ 1회 – 기초의원 겸직 신고는 있으나 마나 (3월 22일자 1면, 8면) ‘투잡’뛰는 의원님들, 겸직신고는 뒷전 “기초의회 권한 더 커졌는데 의원들 겸직 행태 심각”...기초의원 무용론 솔솔 기초의원 164명(전국 86개 기초의회) ‘사임 대상 공공단체’겸직신고...사임 권고는 ‘0’ 기초의원의 겸직 자체가 불법은 아닙니다. 그러나 지방자치법과 지자체별 조례에 따라 반드시 신고해야 합니다. 혹여나 발생할 이해충돌 가능성을 차단하기 위해섭니다. 의원들은 겸직신고서 양식에 표시된 △겸직 중인 단체(사업체)명 △재직기간 △겸직처 주소 △겸직처에서 받는 보수(급여) 등 4개 항목을 의무적으로 기재한 뒤, 이를 자신이 속한 기초의회에 제출하도록 돼있습니다. 그런데 이들의 겸직신고는 매우 형식적이었습니다. 부실 작성이 수두룩 했습니다. 겸직 신고를 아예 하지 않은 경우는 더 많았습니다. 한국일보가 시민들과 함께 참여한 ‘기초의회의정감시프로젝트’를 통해 수집한 전국 226개 기초의회의 기초의원 2,978명의 겸직신고 현황 및 상세이력 자료 3만여 건을 분석한 결과입니다. 2,978명 중 겸직신고서류를 의회에 낸 기초의원은 1,336명인데, 30%에 해당하는 414명은 서류에 의무적으로 기재해야 할 항목 1개 이상을 누락했습니다. 겸직신고를 하지 않은 나머지 1,642명 중에서도 실제로는 763명이 겸직을 하고 있는 것으로 파악됐습니다. 전체적으로 보면 총 1,177명. 전국 기초의원의 40%가 겸직 사실을 부실하게 관리하고 있었던 셈입니다. 문제는 또 있었습니다. 신고한 겸직에 이해충돌 소지가 있어도 의회가 제재하지 않는 경우입니다. 지방자치법과 행정안전부 지침에 따르면 기초의원은 겸직을 신고했더라도 그 겸직 형태가 조례 등에 의해 세워진 공공단체, 또는 지자체의 재정적 지원을 받는 공공단체 임직원이라면 의장이 해당 의원의 겸직 사임을 권고할 수 있습니다. 취재진이 살펴보니 겸직을 신고한 1,336명 중 164명은 이처럼 ‘사임 권고’ 대상이 되는 겸직을 하고 있었습니다. 그러나 의장이 이들에게 겸직의 사임을 권고한 기록은 단 1건도 없었습니다. 기초의회가 소속 의원들의 겸직 관리를 사실상 방치하고 있었다는 방증입니다. 이처럼 문제가 된 기초의회와 의원들의 해명도 반영했습니다. 대부분이 겸직신고 행위 자체에만 관심을 기울일 뿐, 성실 신고는 뒷전이었습니다. ■ 2회 – 신고도 안 한 의원님의 21가지 겸직 (3월 23일자 1면, 2면) ‘겸직왕’ 어느 시의원님의 21가지 미신고 프로필 “명예직이라” “지침 잘 몰라”...겸직 기초의원 763명 ‘선택적 미신고’ ‘불법겸직’도 ‘가짜기재’도 방치...이력 관리 뒷짐만 진 기초의회 실제로 겸직을 하고 있음에도 겸직 사실을 신고조차 하지 않은 기초의원도 상당했습니다. 본보가 수집한 전국 기초의원들의 겸직신고서와 의회 홈페이지 프로필에 기재된 의원들의 이력을 대조한 결과, 763명(전체 기초의원의 약 25%)은 스스로 재직 중이라고 밝힌 겸직 2,006 건을 신고하지 않았습니다. 홈페이지에 일방적으로 등록한 이력은 지방자치법에서 정한 겸직신고 효력이 전혀 없습니다. 정부는 ‘지방의회 운영 가이드북’을 통해 겸직신고 방법과 유의사항을 안내하고 있습니다. 정해진 양식에 따라 서면으로 의회에 신고해야 합니다. 신고해야 할 겸직 대상은 “영리·비영리 여부, 기관·단체의 대표자 및 종사자, 자영업자 여부를 불문한다"고 명시돼 있습니다. 그럼에도 불구하고 겸직 10곳 이상을 미신고한 기초의원도 6명이나 됐고 심지어 21가지를 겸직하고 있지만 신고하지 않은 의원도 있었습니다. 취재진은 이들 6명에게 해명을 요청했습니다. 6명 모두 ‘모든 겸직이 신고 대상’이라는 정부 지침을 몰랐다고 말했습니다. 소속 의원 20명 이상이 무더기로 겸직을 미신고한 기초의회도 2곳 있었습니다. 이들 의회 소속 의원 46명은 총 151건의 겸직을 하고 있었지만 단 1건도 의회에 신고하지 않았습니다. 취재 중 겸직을 선택적으로 신고하는 기초의원의 특이한 사례도 발견됐습니다. 어떤 겸직은 신고하고 어떤 겸직은 신고하지 않은 것입니다. 이 또한 정부의 겸직신고 대상과 절차를 숙지하지 못한 결과였습니다. 응당 신고해야 할 겸직을 신고하지 않은 책임은 의원 개개인 뿐 아니라, 의원들의 이력 관리를 제대로 하지 않는 의회에도 있다는 사실 또한 지적했습니다. 본보는 지방자치법에서 겸직이 불가능하다고 적시한 직책을 임기 중반까지 맡아 왔는데도 이를 전혀 인지하지 못한 기초의회 사례도 고발했습니다. 의원의 허위이력을 3년 넘게 방치하고 있다가 본보 취재가 시작되자 이를 황급히 고친 의회도 있었습니다. ■ 3회 – 겸직으로 발생한 이해충돌 ‘나몰라라’ (3월 24일자 8면) 의원 운영 식당서 84차례(3년 반 동안) 1600만원 회식...구민 세금 ‘동료 몰아주기’ 구의원들 ”지역발전“ 명분 재건축 조합장 겸직...구민에 횡령-배임 고발 당해 소송전 명의도용 수의계약, 보조금 받는 어린이집...기초의원들의 일탈 (온라인) 기초의원의 겸직신고서류는 의회에게, 정확히 말하면 의장에게 제출하도록 돼있습니다. 해당 의원의 겸직이 적절한지 의장이 판단하기 때문입니다. 의장과 부의장, 상임위원장을 묶어 ‘의장단’이라고 통칭하는데, 의장단은 소속 의원들의 겸직 사실을 가장 잘 파악하고 있는 인물들입니다. 그런데 본보가 전국 기초의회 의장단이 사용한 2018~2021년 업무추진비를 살펴보니 21개 의회 의장단이 362차례에 걸쳐 7,000여만 원의 업무추진비를 소속 의원의 겸직 사업장에서 지출한 사실이 확인됐습니다. 이들은 다양한 목적으로 소속 의원이 ‘사장님’으로 있는 식당에서 회식을 했습니다. 84차례에 걸쳐 1,600만 원 이상을 소속 의원 식당에서 지출한 의장단도 있었습니다. 일부 의장단은 소속 의원이 경영하는 마트에서 의원들 명절 선물을 사기도 했습니다. 오는 5월부터 시행되는 공직자의 이해충돌방지법에 따르면, '이해충돌'이란 "공직자가 직무를 수행할 때 사적 이해관계가 관련돼 공정하고 청렴한 직무수행이 저해되거나 저해될 우려가 있는 상황"을 뜻합니다. 의장단이 소속 의원 식당에서 업무추진비를 '반복적으로' 사용하는 행태는 해당 의원의 이해관계가 투영된 사업장에 시민 세금을 쓰는 것이기 때문에 이해충돌 소지가 다분합니다. 겸직으로 인한 기초의원들의 이해충돌 행태는 다양한 분야에서 벌어지고 있었습니다. 대표적인 게 부동산 개발입니다. 본보는 현직 기초의원 6명이 재건축-재개발 조합의 조합장을 겸직하고 있다는 사실을 밝혀냈습니다. 이들은 지난 1월 13일부터 전부 개정돼 시행 중인 지방자치법에 따라 해당 겸직을 사임해야 합니다. 6월 지방선거 이후인 7월 13일까지로 지정된 ‘유예기간’에 따라 조합장 퇴임을 준비해야 합니다. 한국일보 탐사팀은 7월 13일 이후 이들 기초의원 6명의 재선 여부를 파악하고, 실제로 겸직 중인 조합장 자리에서 물러났는지 계속 추적할 계획입니다. ■ 4회 – 말 많은 정당공천제와 자질 문제 (3월 25일자 8면) 지역구 국회의원에 좌지우지...정달 ‘불량공천’이 불량의원 양산 전국 기초의원 3000명 중 절반 이상이 50대 남성...”청년 고민 이해할 수 있나“ 본보는 의원들의 부실한 겸직신고, 의회의 ‘겸직 검증 규정’ 등 미준수, 겸직으로 인한 이해충돌 등 기초의회-의원들이 저지르는 ‘함량 미달’ 행태에 도사린 근본 원인을 짚는 것이 중요하다고 판단했습니다. 2006년부터 시행 중인 기초의원 정당공천제의 문제점을 살펴본 이유입니다. 정당공천제의 취지는 나쁘지 않습니다. 지역 일꾼을 체계적으로 발굴하고, 지역 현안을 꼼꼼이 챙겨 책임정치를 실현하겠다는 목적이기 때문입니다. 그러나 실상은 달랐습니다. 지금까지 진행돼 온 기초의원 공천 과정은 투명하지 않았습니다. 지역구 국회의원이 공천을 좌지우지하는 현실 속에서 자질이나 도덕성과 무관한 불량 후보들도 뽑히고 있었습니다. 본보는 이와 같은 행태가 6월 지방선거 후보를 공천하는 과정에서 재발할 수 있다는 점도 같이 지적했습니다. 실제로 한 정당의 예비후보자 검증을 위해 쓰이는 서류 양식을 확인해 보니 검증 과정에서 후보자들의 ‘금지된 겸직’ 여부를 적절히 걸러낼 수단은 없는 것으로 드러났습니다. 또한, 각 정당의 기초의원 후보 공천이 현역의원이나 토착세력에게 유리한 구조라서 ‘정치신인’들이 설 자리가 부족하다는 점도 같이 지적했습니다. 한국일보는 ‘불량 기초의원’이 양산되는 또 다른 원인도 지적했습니다. 인적 다양성 부족입니다. 10명 중 7명은 50대 이상이었습니다. 50대 남성 비중도 절반을 넘길 정도로 편중돼 있었습니다. 반면 2030세대는 10%도 되지 않았습니다. 이런 현상의 이면에는 정당들이 앞다퉈 내걸었던 ‘만 45세 미만’ 의무 공천 약속을 지키지 않은 사실이 있다는 점도 조명했습니다. ■ 5회 – 기초의원 무용론과 냉소 넘어서려면 (3월 26일자 8면) ”겸직 논란 해결하려면, 지역 유지 의회 독점 막을 장치 절실“ ”주민이 위임한 권력 가볍게 여겨선 안돼...구의원 업무 바빠 겸직을 불가능“ 한국일보 탐사팀은 기초의원-기초의회의 윤리적 문제를 깊이 들여다보는 것 못지 않게 문제 해결 또한 중요하다고 생각했습니다. 녹록치 않은 환경 속에서도 지역정치에 새바람을 불어넣고자 하는 사람들의 목소리를 담는 것이 필요하다고 판단했습니다. 현직 기초의원, 기초의원 예비후보, 일반 유권자를 한자리에 모아놓고 집담회를 진행한 이유입니다. 이들은 ”유권자의 모습을 닮은 기초의원이 더 필요하다“며 ”지역 유력자의 의회 독점을 막기 위한 환경 조성이 절실하다“고 한목소리를 냈습니다. 겸직 논란을 무색하게 할 만큼 의정활동에만 집중하는 현역 기초의원도 인터뷰 했습니다. 의정활동을 진정성 있게 하면 정말로 기초의회에 대한 혐오가 줄어드느냐는 취재진 질문에 그 의원은 ”확실히 줄어든다“고 힘주어 말했습니다. ■ 인터랙티브 페이지 <내가 뽑은 의원님도 수상한 투잡중? https://interactive.hankookilbo.com/v/njob/ > 위 링크는 지난해 11월부터 한국일보 탐사팀과 시민들이 수집한 3만여 건의 자료를 토대로 ‘내가 살고 있는 동네 의원’의 겸직 현황을 쉽게 찾아볼 수 있도록 제작해 모두에게 공개한 사이트입니다. 취재진이 한국일보 미디어플랫폼부와 협업해서 기획한 본 페이지는 전국 모든 지역을 시군구 단위까지 분류해 우리동네 의원들의 ‘투잡 현황’을 PC 및 모바일로 파악할 수 있도록 구성했습니다. 스크롤을 내리면 겸직 중인 기초의원의 정당별 분류, 겸직으로 받는 급여의 규모 등을 한눈에 볼 수 있습니다. 한국일보는 6월 지방선거 후에도 본 페이지를 계속 운영하면서 기초의원들의 ‘수상한 겸직’을 감시할 예정입니다. 3. 취재 및 보도과정의 특이사항 여부 기사에 등장하는 취재원 가운데, 겸직실태 취재 결과 문제점이 드러난 기초의원은 1명도 빼지 않고 모두 실명 처리 했습니다. 전국 유권자들이 다가오는 기초의회 선거에서 보다 현명한 한 표를 행사할 수 있도록 돕기 위해서입니다. 정보공개청구를 통해 의회가 ‘공개’를 결정한 의장단 업무추진비 자료에 등장한 사업장도 모두 실명을 공개했습니다. 취재 과정에서 알게 된 제보자 등과는 특별한 이해관계가 없습니다. 4. 타 매체 선행보도 여부 및 타 매체의 반향 그동안 특정 지역 지방의원을 대상으로 한 겸직논란 등이 언론에서 다뤄진 사례가 없지는 않았습니다. 그러나 전국 모든 기초의원의 청렴성 검증을 목표로 3,000명 가까운 이들의 겸직 및 이력자료를 수집해 분석하고, 전국 기초의회 의장단 업무추진비와 대조해 이해충돌 사례까지 밝혀낸 것은 국내 언론사 중 처음입니다. 기초의원들의 윤리적 문제점 뿐 아니라 정당공천제의 문제점 등 구조적 원인을 짚어보고, 대안 제시에 필요한 현장 목소리까지 같이 담아낸 것도 전례가 없는 시도였습니다. 본보 보도 후 일부 지역에선 6월 지방선거를 앞두고 ‘불량정치인’을 선정해 명단을 공개했다는 보도가 나왔고, 감사원이 지역 기초의원들의 비위 행위를 특정감사를 통해 밝혀냈다는 소식도 있었습니다. 기초의원 후보 공천에 대한 현행 제도의 문제점을 지적한 이후엔 각 정당들이 기초의원의 공천심사 자격을 강화하고 ‘인적 구성의 다양성’을 담보할 것이라고 발표했습니다. 전북 시민단체, 정치인 29명 ‘불량정치인’ 선정 공개 (경향신문 3월 25일) 시의원 가족 건설사에 일감 몰아준 전주시-익산시 (서울신문 4월 5일) 민주당 도덕성 엄격잣대...국민의힘, 현역차출 최소화(울산매일 3월 28일) 민주, 지방선거 공천서 ‘성폭력, 부동산’ 부적격자 심사 강화 (이데일리 3월 29일) 국힘, 지방선거 공천 청년-여성-장애인에 ‘가산점’ (한겨레 4월 1일) ”여성, 청년 30%“ ”자격시험“...2030지도부가 꺼낸 공천룰 (중앙일보 4월 5일) ”청년, 여성에 기초의원 30%할당...‘청년 선거구’ 별도 지정“ (프레시안 4월 5일) 5. 사회에 끼친 영향 ‘기초 안 된 기초의원’ 보도 후 시민단체들은 기초의원의 청렴성 검증을 더욱 철저히 해야 한다는 반응을 내놨습니다. 당진 참여연대는 본보에 ”기초의원들의 겸직 논란이 불거지지 않도록 각 정당에 공천심사 기준 강화를 요구할 것“이라고 전해왔습니다. 충남 당진의 경우 ‘기초 안 된 기초의원’ 기획의 <기초의원 164명(전국 86개 기초의회) ‘사임 대상 공공단체’ 겸직신고...사임 권고는 ‘0’> 기사에서 소속 기초의원들이 사임 대상인 겸직 여러 개를 맡고 있는 사실을 지적한 바 있습니다. ‘함께하는시민행동’ 등 시민단체들도 한국일보 보도를 참고해 6월 지방선거에 출마하는 후보자들의 청렴성을 다각도로 검증하기로 했습니다. 이번 보도를 통해 의원들의 겸직 미신고 사실이 드러난 몇몇 기초의회는 의원들의 청렴성을 강화하기 위한 자체 점검에 나섰습니다. 서울의 한 기초의회 운영위원장을 맡고 있는 현직 기초의원은 한국일보 보도 직후 ”소속 의원들의 겸직 관련 규정을 정부에 질의하여 다시 점검하고, 그 실태를 면밀히 파악하겠다“고 밝혔습니다. 경기지역 한 기초의회도 겸직 신고와 관련한 규율을 강화하는 차원에서 행정안전부에 질의를 보내는 등 점검에 착수했다고 본보에 알려왔습니다. 6. 자체평가 및 소속사확인여부 언론윤리강령기준을 지켰으며 언론윤리강령기준을 준수했습니다. 7. 기타 고려사항 외부의 지원, 보도당사자의 반론신청, 언론중재위원회에서의 피신청사항 모두 현재까지 없습니다.