도시의 허파가 사라진다

1. 취재착수 및 보도제작경위 ① 단독취재( ), ② 단독기획( V ), ③ 보도자료 심층기획( ), ④ 제보( ), ⑤ 기타( ) 중 선택 후 내용을 구체적으로 기술해 주십시오. ‘매일 가던 동네 공원이 사라진다. 어느 날 산책로에 철조망이 쳐지고 공공재인 줄 알았던 도시공원 내 토지소유주들이 사유재산권을 주장한다. 도시숲 기능을 하던 공원이 파헤쳐지더니 어느 날 아파트가 지어졌다.’ 불과 1년여 앞. 2020년 7월 ‘도시공원 일몰’ 시점을 앞두고 다양한 우려가 쏟아졌습니다. 일부는 이미 현실화 되고 있었습니다. 도시공원 안에 ‘사유지 출입을 금지 한다’는 현수막이 내걸렸고, 지방자치단체들이 도시공원 일몰 대책으로 추진하는 민간특례사업으로 인한 갈등이 곳곳에서 벌어지고 있었습니다. 당장 ‘발 등에 불이 떨어진’ 문제인데 언론의 관심은 크지 않았습니다. 자연히 시민들도 도시공원 일몰제가 가져 올 파장을 잘 알지 못했습니다. 2018년 정부 발표 기준으로 ‘공원 부지로 지정된 뒤 20년 이상 공원 조성이 이뤄지지 않아 공원 지정 효력이 사라질 위기에 놓인’ 장기미집행 도시공원 면적은 397㎢. 서울시 전체 면적(605㎢)의 3분의 2에 해당하는 크기였습니다. 미세먼지 등 환경문제로 인해 도시숲의 기능과 중요성이 재조명되고 있는 상황에서 정작 도시의 허파이자 도시숲으로 기능해 온 전국 도시공원의 40% 이상(지정면적 대비)이 난개발 위기에 처해 있지만 정부와 지자체의 보전 노력은 미흡한 실정이었습니다. 정부는 도시계획시설에 해당하는 도시공원 조성이 지자체 사무라는 이유로, 지자체는 재정적 여력이 없다는 이유로 제대로 된 해법을 내놓지 않는 상황에서 일몰 시계는 계속 흐르고 있었습니다. 경향신문은 더 늦기 전에 도시공원 일몰 문제를 깊이 있게 진단하고, 해법을 모색해야 할 필요성을 느꼈습니다. 단순히 각 지역에서 벌어지는 지자체와 주민 혹은 주민 간 갈등을 현상적으로만 바라봐서는 해법을 찾을 수 없는 문제였습니다. 지자체와 정부가 어떤 대응을 하고 있고, 어떤 대책이 필요한 지를 점검할 필요가 있었습니다. 이에 모두 3번에 걸친 시리즈를 기획하고, 도시공원 일몰 문제로 벌어지고 있는 현상과 원인, 정부·지자체가 시급히 내놓아야 할 대책 등을 심층적으로 취재해 보도했습니다. 2. 취재 및 보도과정의 특이사항 여부 ① 기사에 등장하는 익명취재원의 상당성여하 : 다수의 전문가와 시민단체, 지자체 관계자 등을 취재하고 실명 보도를 원칙으로 했습니다. 지자체 관계자의 경우 직무의 특성을 고려해 익명성을 보장했습니다. ② 제보자와의 특별한 이해관계여하 : 해당 사항 없습니다. ③ 직접취재(바이라인), 현장취재(데이트라인)여하 : 직접, 현장 취재를 진행했습니다. ④ 기타 특이사항 여하 -정확한 현황조차 파악되지 않는 도시공원 일몰 문제 처음 취재에 들어가면서 가장 먼저 확보하고자 했던 것은 전국적인 도시공원 일몰 현황이었습니다. 하지만 시작부터 난관에 부딪혔습니다. 주무부처인 국토교통부는 세부적인 자료 제공을 거부했습니다. 지자체 사무여서 세부 현황을 파악하고 있지 않다는 이유였습니다. 2018년 4월 정부 부처가 합동으로 내놓은 자료상의 전체 일몰 대상 면적 정도가 유일한 통계 수치였습니다. 지역별로 얼마나 많은 공원이 사라질 위기에 있는지 시도별 현황조차 파악할 수 없었습니다. 정부는 정확한 일몰 대상 공원수가 몇 개나 되는지 그 수치도 공개하지 않았습니다. 전방위적으로 현황 파악에 나서 국회 토론회 등에서 제시된 정부 추가 자료를 통해 보다 최근 통계를 확인하고, 전국 17개 시도를 통해 세부 현황을 조사했습니다. 국토부 도시계획현황통계와 국가통계포털 등의 자료에 나타난 10년 이상 장기미집행 공원 현황과 지자체 자료 등을 비교해 얼개를 그렸습니다. 그러나 통계 시점의 차이 등으로 여전히 자료는 부정확했고, 정부 통계를 기준으로 ‘서울 남산 127배 도시의 허파 사라진다’는 기사를 보도하며 정부의 부정확한 통계 문제를 함께 지적하면서 지자체를 통해 파악한 일몰 대상 공원수가 1900개 이상에 이른다고 처음 보도했습니다. -묻혀있던 보고서·헌재 결정 등 파헤쳐 원인과 문제 진단 기본적인 현황을 파악한 이후 다음 과제는 현상과 원인을 진단하는 것이었습니다. 그동안 보도되지 않았던 국책연구기관(한국환경정책평가연구원)의 보고서와 각종 논문, 토론회 자료 등 도시공원 일몰제와 관련한 무수한 논의와 방대한 자료들을 취합·분석하고 전문가들을 인터뷰 했습니다. 여러 차례 회의를 거쳐 방향을 설정하고 현장 취재를 시작했습니다. 도시공원 일몰을 앞두고 각 지역에서 벌어지고 있는 토지주와 주민들 간 갈등, 민간특례사업 현장에서 벌어지고 있는 문제들을 취재해 도시공원 일몰 이후 벌어질 일들의 심각성을 독자들에게 보여주고자 했습니다. 나아가 대규모 도시공원이 일시에 사라지고 난개발 되면 나타날 수 있는 사회·환경적 문제와 경제적 비용의 문제들을 취재해 함께 다뤘습니다. 경향신문은 이번 기획보도를 통해 도시공원 문제의 근본적 원인과 해법에 접근하고자 노력했습니다. 그 과정에서 주요하게 다루고자 한 문제 중 하나가 도시공원 일몰제 도입의 배경이 된 헌법재판소 결정의 내용이었습니다. 흔히 ‘도시공원 일몰제가 1999년 헌법재판소 결정에 따라 도입된 제도’라는 정도로 알려져 왔고, 그 구체적 내용에 대해서는 제대로 보도된 적이 없었습니다. 경향신문은 1999년 헌법재판소의 도시계획법 제4조에 대한 헌법불합치 결정, 또 이에 따라 도입된 장기미집행도시계획시설 실효제도에 대한 2005년 헌재 결정 내용을 분석해 당초 ‘나대지’ 등 일부 지목에 국한돼 내려졌던 헌재 결정이 과잉 해석돼 ‘도시공원 일몰’이라는 과잉입법으로 이어졌다는 점을 지적했습니다. 무엇보다 ‘사유재산권 보장’이라는 헌재 결정 취지와 아무 관련 없는 국공유지까지 일몰 대상에 포함시켜 가져올 파장이 적지 않다는 점을 지적했고, 이후 국공유지를 일몰 대상에서 제외하는 것이 도시공원 문제를 푸는 중요한 해법임을 강조했습니다. -현실적 대안찾기 헌재 결정에 대한 과잉해석 등의 문제를 지적했지만, 결국 도시공원 일몰은 불과 1년 정도 밖에 남지 않은 현실적 문제였습니다. 현 시점에서 우려되는 문제들을 최소화하기 위해 정부가 지자체가 해야 할, 또 할 수 있는 현실적인 대책과 해법을 제시하는 것이 중요했습니다. 다양한 전문가들을 인터뷰 하면서 공통분모를 찾아내고 그 해법을 찾아갔습니다. 우선 지자체에는 공원 보전에 강한 의지를 보이며 모범적인 사례로 평가 받고 있는 서울시 사례를 통해 여러 시사점을 던져 줬습니다. 녹지활용계약이나 도시자연공원구역제도를 활용한 보전 등 지자체의 의지와 정부의 지원이 있다면 다양한 해법이 가능함을 보여주고자 한 것입니다. 그러나 무엇보다 근본적인 해법은 정부 차원의 문제 해결 노력이었습니다. 정부와 지자체 땅인 국공유지를 먼저 일몰 대상에서 제외하고, 정부에서 장기적인 재정투자 계획을 세워 지자체에 지원하면 지금의 우리와 미래세대를 위해 도시의 숲을 지키는 길이 어렵지만은 않다는 것을 현실성 있게 전달하고자 했습니다. 3. 타 매체 선행보도 여부 및 타 매체의 반향 (선행보도 또는 타 보도에 관한 표절여부도 체크해 주시기 바랍니다) 사실 도시공원 일몰 문제는 새로운 사안은 아니었습니다. 이미 20년 전 예고되고, 수년 전부터 지역마다 도시공원 일몰로 인한 민간특례사업 추진을 둘러싸고 여러 문제가 불거져 왔습니다. 언론에서도 간헐적으로 이런 문제들이 다뤄져 왔습니다. 하지만 전국적인 상황과 원인, 해법을 깊이 있게 접근하고자 하는 언론의 시도는 부족했던 것이 사실입니다. 경향신문이 이번 기획을 취재·보도하는 과정에서 ‘2020도시공원 일몰제 대응 전국시민행동’ 등 시민운동진영은 “중앙 일간지나 방송에서 그동안 한 번도 도시공원 문제를 제대로 다룬 적이 없다. 경향신문 보도에 감사하다”며 응원을 보내기도 했습니다. 경향신문 보도 후 다른 매체도 조금씩 도시공원 문제에 관심을 보이기 시작했습니다. MBC는 5월25일 <뉴스데스크> ‘로드맨’ 코너를 통해 ‘내년 7월, 내 집 앞 공원이 사라진다?’는 제목으로 경향신문이 다뤘던 현장들을 찾아다니며 약 7분에 걸친 뉴스를 방송했습니다. 경향신문 보도 이후 도시공원 일몰 문제에 대한 정부 추가 대책이 나오자 많은 매체가 이를 보도하며 도시공원 문제에 관심을 보이기도 했습니다. ‘관악산 공원 사라진다? 도시공원 보존 대책은’(연합뉴스TV), ‘서울 면적 절반 도시공원 사라진다, 정부·지자체 보존 안간힘’(연합뉴스), ‘여의도 41배 도시공원 내년에 사라진다’(MBN), ‘서울 면적 절반 사라지는 도시공원 살린다’(서울신문), ‘340㎢ 공원터 사라질라…LH 도시 허파 조성 돕는다’(한겨레), ‘서울 면적 절반… 장기 미개발 공원 살린다’(세계일보) 등 다수의 신문·방송·통신의 보도가 이어졌습니다. <타 매체 주요 보도 목록> (5월25일) MBC / 내년 7월, 내 집 앞 공원이 사라진다? http://imnews.imbc.com/replay/2019/nwdesk/article/5329731_24634.html (5월28일) 연합뉴스 TV / 관악산 공원 사라진다?…도시공원 보존 대책은 http://www.yonhapnewstv.co.kr/MYH20190528019100038/?did=1825m 연합뉴스 /'서울 면적 절반' 도시공원 사라진다…정부·지자체 보존 안간힘 https://www.yna.co.kr/view/AKR20190528069700003?input=1195m MBN / '여의도 41배' 도시공원 내년에 사라진다 http://www.mbn.co.kr/pages/news/newsView.php?news_seq_no=3846931 KBS / [앵커의 눈] “내 집 앞 공원이 사라진다니”…방법 없나? http://news.kbs.co.kr/news/view.do?ncd=4210515&ref=A (5월29일) 세계일보 9면 / 서울 면적 절반… 장기 미개발 공원 살린다 http://www.segye.com/newsView/20190528513483?OutUrl=naver 한겨레 13면 / 340㎢ 공원터 사라질라…LH ‘도시 허파’ 조성 돕는다 http://www.hani.co.kr/arti/economy/property/895633.html 서울신문 23면 / ‘서울 면적 절반’ 사라지는 도시공원 살린다 https://www.seoul.co.kr/news/newsView.php?id=20190529023001&wlog_tag3=naver 이데일리 26면 / 여의도 면적의 110배 공원 사라질판…지자체 책임 전가하는 정부 http://www.edaily.co.kr/news/read?newsId=01131606622493840&mediaCodeNo=257&OutLnkChk=Y 4. 사회에 끼친 영향 (후속적인 제도개선 등이 이루어진 사정이 있으면 이를 언급하여 주시기 바랍니다) 경향신문의 첫 기획보도가 있은 후 20여일 만에 정부는 여당인 더불어민주당과의 당정협의를 통해 도시공원 일몰 문제에 대한 부처합동 대책(장기미집행공원 해소 방안)을 내놨습니다. 2018년 4월 첫 부처합동 대책이 나온 후 1년여 만이었습니다. 5월28일 국토부와 기재부, 행안부, 환경부 등 정부부처가 합동을 내놓은 대책의 주요 내용은 정부에서 도시공원 부지 매입을 위해 지자체에 지원하는 지방채 발행 이자 지원율을 50%에서 70%로 확대하고, 일몰 대상 공원 내 국공유지에 대해서는 우선 10년 간 실효를 유예한다는 것입니다. 그 밖에 LH공공사업을 통한 공원 조성, 도시자연공원구역 제도 개선, 토지은행 활용 제고 등 다양한 방식으로 최대한 도시공원이 보전될 수 있도록 하겠다는 내용입니다. 우선 이번 정부 대책에 경향신문이 주요하게 다뤘던 국공유지 문제에 대한 대책이 포함된 것을 시민단체와 지자체 모두 가장 큰 성과로 꼽고 있습니다. 또 정부 대책에 도시자연공원구역의 행위 제한을 완화하고 지자체로 하여금 조례개정을 통해 재산세 감면을 유도한다는 내용도 경향신문 보도에서 제시한 해법 중 하나였습니다. 무엇보다 정부가 “도시공원을 지키겠다”는 의지를 표명한 것에서 이번 대책의 의미를 찾을 수 있습니다. 정부는 이번 대책을 발표하며 경향신문이 지적했던 세부적인 ‘지자체별 실효대상 공원부지 면적’도 처음 언론에 제공했습니다. 전국에서 1987개소 338.1㎢의 도시공원이 일몰 대상에 포함돼 사라질 위기에 놓였다는 시도별 현황 자료를 제공한 것입니다. 정부는 이번 추가 대책을 발표하며 “미세먼지가 큰 사회적 이슈가 되면서 정부와 공공부문이 보다 적극적으로 공원조성을 지원해야 한다는 요구가 확산되고 있다”며 “이에 따라 지난해 대책의 실효성을 점검하고 우선관리 지역에 대한 공원조성 방안과 국공유지에 대한 대책 등을 포함한 추가대책을 마련했다”고 밝혔습니다. 또 “미래세대까지 향유할 수 있는 소중한 자산이자, 도시의 허파 기능을 하는 도시공원을 보호하기 위해 지자체, 공공기관은 물론 시민단체와 기업 등 다양한 주제와 적극 협업 하겠다”고 했습니다. 물론 정부 추가 대책에도 여전히 핵심적이고 근본적 대책이라 할 수 있는 직접적인 국비 지원 방침이 빠져 있는 것은 아쉬운 대목입니다. 국공유지도 유예가 아니라 법 개정을 통해 일몰 대상에서 아예 제외하는 조치가 필요하다는 의견이 많습니다. 경향신문은 정부 추가 대책에 대해서도 정부 발표를 그대로 전달하지 않고 이런 비판적인 의견들을 충분히 담아 전달했습니다. 향후 도시공원 문제에 대한 정부와 지자체의 충분한 대책이 마련될 때까지 지속적인 취재와 보도를 이어갈 계획입니다. 5. 자체평가 및 소속사확인여부 (언론윤리강령기준의 준수여부까지 포함시켜 자체평가해주시기 바랍니다) 도시공원 일몰 문제는 현 세대 뿐 아니라 미래세대에까지 영향을 미칠 수 있는 중요한 문제입니다. 오늘 우리가 어떤 정책적 결정을 하느냐에 따라 도시의 미래와 환경이 달라질 수 있습니다. 그럼에도 이 문제에 대한 국민적 관심은 저조한 편이었습니다. 경향신문은 ‘도시의 허파가 사라진다’ 기획보도가 공원 일몰이 1년여 앞으로 다가온 시점에서 시의적절하게 관심과 여론을 환기하고, 정부 차원의 대책 마련을 이끌어 내는 계기가 됐다고 평가합니다. 취재·보도 과정에서 언론윤리강령을 위배한 사실은 없습니다. 6. 기타 고려사항 (외부 지원여부, 보도당사자의 반론신청, 언론중재위원회에의 피신청사항이 있으면 이를 언급하여 주시기 바랍니다) 외부 지원과 반론·언론중재신청 등의 해당 사항은 없습니다.