민자의 늪-유료道市 부산

1. 취재착수 ① 단독취재( ), ② 단독기획(○), ③ 보도자료 심층기획( ), ④ 제보( ), ⑤ 기타( ) 2. 보도제작경위 - 내용을 구체적으로 기술해 주십시오. •전국 최다 유료도로 도시 부산 1981년 부산 번영로가 처음 통행료 400원을 받으며 ‘부산 유료도로 시대’가 시작됐습니다. 40년이 지났습니다. 그 사이 구덕터널, 제2만덕터널, 동서고가로, 광안대교, 거가대교 등 부산 동서남북을 가로지르는 유료도로 13개가 생겨났습니다. 그중 5개만 무료로 전환됐습니다. 8개는 여전히 유료도로입니다. 7개 유료도로(백양터널, 수정터널, 을숙도대교, 산성터널, 천마산터널, 거가대교, 부산항대교)는 민자로 운영되고 있습니다. 400원에서 출발한 통행료는 거가대교의 경우 1만 원(소형차 기준)에 육박하며 전국에서 가장 비싼 유료도로라는 ‘오명’을 쓰고 있습니다. ‘유료도로 비싸다’, ‘유료도로 요금 인하가 필요하다’, ‘출퇴근 길에 도로에 쓰는 돈이 1만원이 넘는다’와 같은 성토가 수년째 쏟아지고 있습니다. 하지만 유료도로 구조 전반에 대한 제대로 된 문제 제기도 뚜렷한 해결책도 없는 것이 부산의 현실입니다. 유료도로 최다 도시 부산에서 시민 불만이 해마다 커지고 있는데 제대로 된 문제 제기조차 없었다는 사실이 지역에서 일하는 기자로서 부끄러웠습니다. 기존의 보도와 같이 ‘비싸다’는 지적에 머무를 수 없었습니다. 정확한 수치를 바탕으로 유료도로의 구조적 문제를 지적하고 적확한 대안 도출을 위한 목소리를 내야 한다고 생각했습니다. 시민들이 매번 내는 통행료 ‘티끌’이 모여 얼마나 큰 ‘태산’이 됐을까. 태산은 합리적으로 만들어진 수익일까. 태산을 만든 구조는 바람직한 구조인가. 유료도로 40년. 제대로 뜯어보자는 마음으로 취재를 시작했습니다. •20년 비공개 자료 최초 발굴 유료도로 통행료 현황을 알아내는 것이 취재의 시작이라고 생각했습니다. 기존 어떤 보도에서도 부산 민자 유료도로의 통행료 누적 수익을 다룬 보도가 없었기 때문입니다. 그동안 유료도로 운영사가 얼마의 수익을 올렸는지 알려지지 않은 점은 매우 의아했습니다. 의아함은 유료도로 관리 주체인 부산시에 취재를 시작하면서 해결됐습니다. 부산시의 답은 “자료가 없습니다”, “그게 왜 궁금하십니까?”였습니다. “유료도로로 시민 편의가 증대됐다”, “유료도로가 비싸다고 인식한 시민은 우회도로를 이용하면 되지 않냐”는 동문서답도 이어졌습니다. 부산시에 과거 20년간의 유료도로 운영 내역을 상세히 정보공개 청구했습니다. 현재 운영되는 유료도로 중 가장 오래된 2000년 개통한 백양터널이 기준점이 됐습니다. 유료도로 민자 운영사를 관리 감독하는 기관이 부산시인 만큼 협약 내용, 운영사의 자본조달 구조에 대해서도 자료를 요청했습니다. 매년 기록을 정리하고 대안을 마련하는 일이 행정의 기본인 터라 자료를 받는 일은 어렵지 않을 것으로 생각했습니다. 하지만 부산시의 답은 “자료 부존재”였습니다. 정확히는 자료 부존재가 아니었습니다. 자료는 있지만 공개할 수 없다고 했습니다. 민자 운영사의 입장을 고려해 과거 자료는 공개할 수 없다고 답했습니다. 이해하기 어려웠습니다. 민자 운영사와 부산시가 맺은 유료도로 운영 협약서 어디에도 시민들에게 운영 내역을 공개하지 않는다는 조항은 없었습니다. 묻고 또 물었습니다. 부산시는 시민의 권리를 주장하는 취재진의 요구에 ‘태산’의 일부를 공개했습니다. 부산시가 취재진에 공개한 자료는 2016년부터 5년간의 운영사 수입 내역, 보조금 지급 내역뿐이었습니다. 턱없이 부족한 자료였습니다. 운영 기간 전체의 수익과 보조금 지급 내역을 알아야 유료도시 부산의 민낯이 공개될 수 있다고 생각했습니다. 부산시가 공개하지 않은 일부 년도 자료는 부산시의회 과거 행정감사 내용, 부산경제정의실천시민연합 과거 활동 내용을 역추적했습니다. 자료를 확보하는 과정에서 부산시가 홈페이지에 주요 내용을 비공개 한 채 공개했던 7개 민자 유료도로 협약서 원본도 입수했습니다. •티끌이 모여 3조원 태산이 되다 취재진은 부산연구원 공공투자센터, 경실련, 부산대 도시계획공학과, 동아대 도시공학과 교수진들과 함께 데이터를 읽어 내려갔습니다. 취재진이 입수한 자료는 대부분 지역에서 유료도로 문제에 목소리를 내왔던 전문가들도 처음 보는 자료였습니다. 2000년부터 2020년까지 20년 간 부산 시민은 2조 3000억 원의 통행료를 민자 7개 도로에 지출했습니다. 부산시는 통행료 인상 방지를 위해 7000억 원을 유료도로 운영사에 지급했습니다. 인구수, 자동차 등록 대수로 환산했더니 숫자는 더욱 와닿았습니다. 차 한 대 당 150만원. 인구 한 명당 52만 4654 원. 2000년 79억 원을 내던 시민들은 2020년 1879억 원을 민자 유료도로에 냈습니다. 전국 유료도로 32개 중 8개 유료도로(민자 7개)가 부산에 있는 탓에 시민들이 짊어져야 할 부담은 상상 이상이었습니다. •낱낱이 파헤친 운영사의 폭리 데이터는 단순히 ‘유료도로가 비싸다’, ‘시민들의 유료도로 부담이 크다’라는 1차원적인 문제 이상의 함의를 담고 있었습니다. 3조 원의 지출에는 운영사와 부산시가 맺은 ‘잘못된 협약’이 있었습니다. 7개 민자 유료도로 협약서 1200페이지 가량을 분석했습니다. 전문가들도 독소조항을 찾기 위해 전문을 입수해 분석한 취재진의 노력에 혀를 내둘렀습니다. 포기할 수 없었습니다. 단 한 차례도 시민들에게 원본이 공개된 적이 없어 시민단체, 학계에서도 어렴풋이 알고 있었지만 지적할 수 없던 문제였기 때문입니다. 잘못 꿰진 협약서의 첫 단추는 고스란히 통행료에 반영돼 있었습니다. 운영사는 건설 당시 20%가 넘는 고금리로 수천억 원 건설비를 충당했습니다. 자기자본금 10% 미만으로 운영사들은 건설비를 차입했습니다. 시는 도로를 빨리 지어야 한다는 명분으로 운영사의 비정상적 구조를 용인했습니다. 고금리에 차입을 한 운영사는 8~9%의 고정 수익률 보장을 협약서에 명시했습니다. 고수익률은 높은 통행료와 시 보조금으로 메꿔졌습니다. 명확한 폭리 구조였습니다. 건설 당시 예상 통행량보다 차량 통행이 현저히 떨어지는 유료도로가 대부분임에도 운영사들은 차입금을 갚고도 고수익을 내고 있었습니다. •처음 공개된 민자 운영사 예상 수익 취재진은 운영사의 과거 수익을 바탕으로 향후 운영사 예상 수익을 직접 계산했습니다. 민자 유료도로 중 부산항대교, 거가대교 등은 2040년까지 계약기간이 남았음에도 부산시는 운영사의 예상 수익을 계산한 적이 없었습니다. 운영사가 매년 달라는 대로 보조금을 지급하고 있었습니다. 취재진은 7개 민자 유료도로(백양터널, 수정터널, 을숙도대교, 거가대교, 부산항대교, 산성터널, 천마산터널) 과거 통행료 수입과 재정지원금, 건설비, 운영비, 금융사 이자 상환금 등의 값으로 7개 도로 향후 수익을 추산했습니다. 부산 유료도로 40년 역사에서 처음 있는 추산이었습니다. 계산 결과 거가대교는 1조 2939억 원의 수익을 낼 것으로 추산됐고 부산항대교는 4424억 9000만 원의 수익을 내는 것으로 추산됐습니다. 2025년 민자 운영이 끝나는 백양터널은 자기자본금 대비 188배의 이익을 남기는 것으로 계산됐습니다. 부산시와 부산연구원 공공투자관리센터는 취재진의 계산과 보도 이후 협약서 재검토, 향후 예상 수익에 따른 도로 처분 방안 등을 논의하기 시작했습니다. •연속보도에 여론 술렁, 국회와 전문가가 응답하다 취재팀은 10여 차례 연속 보도로 유료道市 부산의 구조적 문제를 알렸습니다. 10여 차례 보도의 댓글은 폭발적이었습니다. 500여 개의 댓글이 달렸습니다. 댓글 창은 유료도로에 대한 진지한 성토의 장이었습니다. 20년간 3조 원을 통행료와 보조금으로 냈다는 사실에 시민들은 구조 개선이 필요하다고 목소리를 높였습니다. 운영사의 폭리 구조에 대해서는 운영사의 폭리를 용인한 부산시를 질타하기도 했습니다. 시민들의 목소리는 단순히 ‘유료도로 비싸서 못 살겠다’가 아니었습니다. 시민들은 단순히 유료도로가 비싸다는 인식을 넘어선 대안 형성의 필요성을 제기했습니다. 국회가 움직였습니다. 국토교통위원장인 이헌승 의원이 취재진에게 토론회 개최를 제안했습니다. 부산시도 시민, 전문가 의견 수렴을 위해 토론회에 함께 했습니다. 토론회에는 부산대 도시계획공학과, 동아대 도시공학과, 경실련, 부산시의회가 함께 참석해 의견을 맞댔습니다. 토론회에서는 기존에 제시된 적이 없던 유료도로 환승 할인제가 화두에 오르기도 했습니다. 3. 취재 및 보도과정의 특이사항 여부 •소실되고 숨겨진 자료, 끈질긴 노력 끝에 복원 “민자의 늪-유료道市 취재진에게 고맙기도 하고 부끄럽기도 합니다” 이번 보도 이후 경실련 관계자가 본보 기자에게 한 말입니다. 40년간 유료도로 시민 부담이 커지고 있는현실을 시민사회가 간과했는데 기획 보도가 시의적절하게 기사로 유료도로 문제를 지적했다는 평가였습니다. 취재진이 이번 취재에서 가장 힘든 점은 ‘유료도로 매너리즘’을 깨는 일이었습니다. 원래 그런 문제, 오래된 문제, 당연시된 문제에 자료를 요청하고 취재하는 것을 부산시는 쉽게 이해하지 못했습니다. 이런 인식 속에서 20년 분량의 유료도로 운영 내역을 확보하는 것은 쉬운 일이 아니었습니다. 베테랑 데스크도 자료의 방대함 탓에 보도 계획을 여러 차례 수정할 것을 제안하기도 했습니다. 하지만 ‘부산 유료도로 비싸다, 어쩔 수 없다’는 매너리즘은 방대한 자료를 담아내는 심층 보도로 깨야 하는 문제라고 생각했습니다. 단순히 부산이 유료도로가 비싸다는 이야기를 넘어 왜 비싸졌는지, 비싼 통행료에는 어떤 협약이 숨어있는지를 밝히는 것에 집중했습니다. 기존의 보도 틀도 바꿨습니다. 표와 자료를 간략히 쓰고 긴 기사 글로 문제의 심각성을 알리는 대신 지면 한 면을 모두 인포그래픽으로 구현했습니다. 취재진이 입수한 자료가 가진 중요성 때문이었습니다. 처음 공개되는 유료도로 운영 수익, 실태만으로도 유료도로 도시 부산의 처참한 실태에 ‘돌직구’를 날려야 한다는 사명감 때문이기도 했습니다. 4. 타 매체 선행보도 여부 및 타 매체의 반향 <민자의 늪-유료道市 부산 연속보도>는 본보 취재팀 단독 보도입니다. 유료도로가 생겨나거나 유료도로가 계획될 때마다 값비싼 통행료에 따른 시민 통행료 부담을 우려하고 지적하는 보도는 많았습니다. 하지만 과거 20년의 현행 유료도로 운영 체계와 운영 실태를 심도 깊게 다룬 보도는 없었습니다. 다른 매체의 선행보도나 어떠한 표절도 없었습니다. -부산 비싼 유료도로 시민 부담돼, 대책은 [부산MBC 자갈치아지매 210819] -민자도로 유지관리·시행계획 미수립땐 과태료 최대 1천만원[연합뉴스 210622] -민자도로도 1년ㆍ5년 단위 유지관리계획ㆍ시행계획 수립한다[이투데이 210622] 등 유료도로법 개정에 따른 보도자료 발표 관련 보도 15건 5. 사회에 끼친 영향 •행정의 변화가 이끌어 낼 민자의 늪 탈출 이번 보도는 누구나 개선이 필요하다고 생각했지만 대안을 찾지 못했던 유료도로 문제를 사회적 의제, 시민들의 관심사로 환기시키고 시민사회, 학계, 지자체의 인식 변화를 이끌어 냈습니다. 부산시는 취재진의 취재 이후 유료도로 관련 자료 관리를 시작했습니다. 취재진이 직접 추산한 유료도로 7개 운영사 예상 수익 자료는 오차가 없이 현재 부산시의 향후 유료도로 민자 운영사 재협상 등에 활용될 예정입니다. 또한 산성터널, 천마산터널 등은 통행료 인하를 전제로 부산시 차원에서 재협상 논의가 진행 중입니다. 시는 부산연구원과 함께 본보 보도 지적을 골자로 한 기존 유료도로 재구조화 결과를 올해 12월에 발표할 계획입니다. 보도 이후 이뤄진 토론회에 참석한 부산시 건설행정과에서는 유료도로 환승제를 포함해 토론회 전반적인 사항에 대해 추진을 약속했습니다. •민관학 협의체를 통한 지속적 감시 유료도로 문제가 일회성 지적에 그치지 않기 위해 유료도로 시민 부담 경감을 위한 민관학 협의체가 출범했습니다. 지역 두 대학 도시공학과와 경실련과 부산시의회가 협의체에 이름을 올렸습니다. 협의체는 유료도로 환승제 도입을 선행과제로 정하고 부산시 등과 논의를 진행하기로 했습니다. 협의체는 내년 부산시장 선거에서 선거 공약으로 ‘폭리 유료도로 문제 해결’을 공약화할 것을 각 정당에 건의하기로 했습니다. 동아대 도시공학과에서도 민자사업과 도시계획이라는 주제로 본보 보도, 본보 보도 이후 열린 토론회 발제 자료 등을 강의 자료로 활용하고 있습니다. 부산시에서도 민관학 협의체 회의에 참석해 의견을 청취하고 향후 정책화를 검토하기 위해 협의체 참가 의사를 밝혀오기도 했습니다. 국토교통부는 지난 6월 유료도로법 개정을 통해 민자도로에 민간사업자가 유지관리계획을 수립하지 않거나 제대로 관리하지 않으면 과태료를 부과하는 내용의 유료도로법 개정안을 시행했습니다. 기존에 민간사업자의 방만한 경영에도 처벌 조항이 없었지만 처벌 조항이 만들어져 현행 민자 유료도로 관리 체계가 진일보할 것으로 기대됩니다. 이번 보도로 민자 유료도로 최다 도시 부산의 실태를 전국에 알려 SOC 건설 국비 지원에서 지역이 소외되는 풍토에도 변화의 바람이 불 것으로 전망됩니다. 재정 도로를 지을 수 없는 열약한 지자체의 예산 환경이 부산을 민자의 늪에 빠뜨린 가장 큰 원인이기 때문입니다. 지난 7월 횡령 3터널, 승학터널, 제2대티너널은 국비 50% 투입 계획이 확정됐습니다. 민자 100%로 곳곳에 사통팔달이 이뤄지는 ’민자의 늪‘에서 부산이 조금이나마 벗어나는 계기가 될 것으로 보입니다. 6. 자체평가 및 소속사확인여부 본보 5월 독자위원회에서는 <민자의 늪-유료道市 부산 연속보도>는 큰 관심을 드러냈습니다. 한 독자 위원은 독자위원회 회의에서 “문제 제기에서부터 논리 전개, 대안 제시까지 돋보였고, 특히 그래픽과 도표 등을 일목요연하게 배치해 세련되고 고급스러운 기사라는 느낌을 받았다”고 시리즈 보도를 평가했습니다. 다른 독자 위원은 “유료도로 보도가 부산이 살 길이다”라는 평가를 하기도 했습니다. 누구나 문제라고 생각했지만, 유야무야 넘어갔던 부산의 해묵은 유료도로 문제를 다양한 데이터를 통해 증명해 시대가 요구하는 ‘데이터 저널리즘’을 잘 구현했다는 호평을 받기도 했습니다. 자료 확보가 쉽지 않았음에도 다양한 루트를 통해 자료에 접근하고, 자료가 없는 부분에 있어서는 과거 자료를 바탕으로 민자 운영사 예상 수익을 직접 추산했다는 점에서 끈질기면서도 능동적인 취재의 정수라는 평가를 받았습니다. 민자도로 운영사와 협상에 참여하는 부산연구원 공공투자센터 최지은 센터장은 “유료도로에 대한 지역의 여론을 한데 모은 보도”라는 평가를 했습니다. “과거 보도들이 부산에 민자도로를 모두 이용하면 통행료가 3만 원이 넘는다는 식의 1차원적인 지적만 했다면, 이번 보도는 왜 부산이 민자의 늪에 빠졌고 민자의 늪에서 민자 운영사가 어떤 착취구조를 가지고 시민들을 이용했는지를 심층 보도했다”고 덧붙이기도 했습니다. 공공투자센터는 직접 운영사와 협상을 하는 기관으로서 이번 취재에 큰 부담을 느끼기도 했습니다. 하지만 보도 이후 보도가 담아낸 데이터, 데이터의 구조적인 문제에 크게 공감했습니다. 사실에 기반한 심층적인 보도 내용에 향후 민자 운영사와 협상 과정에서 본보 보도를 협상 자료로 사용하겠다는 뜻을 취재진에게 밝혔습니다. 취재진도 단순히 기획 보도, 기사 하나 쓰는 것을 넘어 도로의 공적인 가치를 지켜나가고 부산이 유료도로 민자의 늪에서 탈출할 수 있도록 후속 보도를 이어나갈 계획입니다. ※ < 민자의 늪-유료道市 부산 연속보도> 보도는 언론윤리강령기준을 준수하여 보도하였습니다. 어떠한 외부 지원여부, 보도당사자의 반론신청, 언론중재위원회에의 피신청사항이 없습니다.