공유지의 희극

1. 취재착수 ① 단독취재( ), ② 단독기획( V ), ③ 보도자료 심층기획( ), ④ 제보( ), ⑤ 기타( ) 2. 출품 보도물 목록 번호 보도일시 보도 제목 1 9월25일(목) 21:00-22:00 제주MBC창사특집<공유지의 희극> 3. 보도제작경위 제주에서 벌어지는 공유지의 비극 우리나라에서 제주에만 있는 마을공동목장. 주민들이 공동으로 소유하고 운영한다. 마을공동목장 때문에 우리나라 목초지의 절반이 제주도에 있다. 제주 ‘영주십경’의 대미를 장식하는 고수목마의 풍경도 마을공동목장 덕분이다. 그러나 한때 123개였던 마을공동목장이 지금은 51개로 감소했다. 대규모 관광개발사업자에게 매각됐기 때문이다. 제주에서 대규모 관광개발이 시작된 것은 1970년대부터. 이후 50년 넘게 제주도 차원에서 정책적으로 외부자본을 유치해 대규모 관광개발을 추진하고 있다. 고용창출과 지역경제 활성화를 약속했다. 그러나 경관이 뛰어난 중산간 목장지대에 개발이 집중되면서 환경 훼손 논란이 이어졌다. 단기간에 최대 이윤을 얻기 위한 숙박시설 건설에 치중한 결과 주민들이 운영하는 중소 숙박업체의 폐업이 증가했다. 주민 고용 약속도 제대로 지켜지지 않았다. 제주도내 민간 대규모 관광개발사업장 전수조사 취재팀은 제주지역 대규모 관광개발사업장을 전수 조사했다. 10만 제곱미터가 넘는 38곳의 사업계획을 분석했다. 숙박시설 공급에 치우친 사업계획의 실상이 드러났다. 당초 3-4년 안에 완공하겠다는 약속도 물거품이 됐다. 사업기간을 연장하는 방식으로 평균 17년 이상 미뤄진 것으로 분석됐다. 전체 고용인원의 80%를 제주도민으로 뽑겠다는 약속도 실제로는 30%에도 못 미치고 있었다. 마을공동목장을 비롯한 공유지가 팔려나갔고 기대했던 지역경제 활성화 대신 주민들의 경제적 어려움이 가중됐다. 제주에서 공유지의 비극이 심해지고 있는 것이다. 갈수록 심각해지는 제주의 현안 문제를 해결할 대안을 찾기 위해 이 프로그램은 기획되었다. <공유지의 희극> 이론에서 대안을 찾다 취재팀은 대안을 찾기 위해 두 가지 이론을 활용하기로 했다. 첫 번째는 1968년 미국의 생태학자 개릿 하딘이 발표한 <공유지의 비극> 이론. 두 번째는 2009년 노벨경제학상을 수상한 미국의 여성 정치경제학자 엘리너 오스트롬의 <공유지의 희극> 이론. <공유지의 비극> 이론은 개인의 이익을 극대화하기 위해 너도나도 공유지를 남용하면 황폐화된다는 내용이다. 비극을 막기 위해 제시된 해법은 두 가지. 정부 규제와 사유화다. 특히 공유지를 개인에게 매각하는 사유화 해법은 1980년대 이후 세계를 휩쓴 신자유주의 정책의 토대가 된다. 공공의 자산을 민간에 매각하는 사유화, 민영화 정책이 확산된 이론적 배경을 제공하였다. 그동안 제주도의 공유지 정책도 사유화 해법에 집중됐다. 마을공동목장과 공유지를 민간에 매각해 대규모 관광개발을 추진했다. 그러나 결과는 환경과 지역경제에 부정적 영향이 커지고 있다. <공유지의 희극> 이론은 정부 규제와 사유화 해법을 비판하고 새로운 대안을 제시한다. 정부 규제는 관리비용이 많이 들어 효율이 떨어지고 사업자와 결탁하면 부패 위험이 커진다. 사유화는 경제적 불평등을 키우고 민간이 추진하는 대규모 개발을 막을 수 없다. 엘리너 오스트롬이 세계 곳곳에서 수백 년 간 유지되는 공유지 사례를 연구하고 내놓은 해법은 공동체의 자율적 운영. 수백 년 넘게 유지된 유럽 최대 공동 목초지 취재팀은 <공유지의 희극>을 구현하는 사례를 찾아 이탈리아 북부 알프스 산맥 지역을 취재하였다. 알페 디 시우시는 수백 년 넘게 유지되는 유럽 최대의 공동 목초지이다. 농민 공동체가 자율적으로 방목 시기를 제한하며 지속가능성을 유지하고 있다. 이탈리아 정부도 법과 제도를 통해 공유지를 보존하고 있다. 2017년 ‘공동체 토지법’을 제정하고 공동 목초지를 매각하거나 분할할 수 없도록 하고 농사와 방목하는 용도로만 사용하도록 제한했다. 공동 목초지를 이용하는 농민들의 경제적 안정을 위해 농업관광법도 제정했다. 농업에 종사하는 농민들에 한해 농가숙소를 운영할 수 있도록 하고 다양한 지원 정책을 펴고 있다. 농민 공동체도 농업관광 통합 브랜드를 만들어 농가숙소의 품질을 높이고 경쟁력을 높이고 있다. 그 결과 유럽과 이탈리아에서 농가 숫자가 30% 이상 감소했는데도 이 지역에서는 감소율이 1% 안팎에 그치고 있다. 가장 과감한 정책은 2022년 9월 도입한 숙박시설 총량제. 코로나 팬데믹 직전을 기준으로 관광용 침대 개수를 조사해 상한선을 정한 것이다. 기존 업체가 폐업하는 경우에만 줄어든 침대 숫자만큼 새로운 숙박시설이 들어설 수 있게 했다. 단, 농민들이 운영하는 농가숙소는 예외를 뒀다. 환경을 지키고 대규모 개발을 억제해 지역경제의 자립을 실현하기 위한 시도로 평가받고 있다. 점점 심각해지는 공유자원의 무임승차 제주가 안고 있는 또다른 문제는 공유자원의 무임승차. 제주의 아름다운 바닷가에도 공유지의 비극이 나타나고 있다. 관광객들이 늘어나자 외지인들이 들어와 땅을 사고 건물을 짓기 시작하면서 아름답던 해안 경관은 옛 모습을 잃고 있다. 엘리너 오스트롬이 지적한 공유자원의 무임승차 문제가 나타난 것이다. 물과 공기, 경관은 누구나 공짜로 이용할 수 있기 때문에 서로 더 많은 이익을 얻으려고 남용하게 된다. 경관을 공짜로 이용해 이윤을 챙기려는 크고 작은 개발이 증가하는 문제가 심각하게 대두되고 있다. 대규모 개발을 제한하는 강력한 건축규제 도입 취재팀은 이 문제를 해결할 대안을 찾기 위해 이탈리아 남부 아말피 해안 지역을 취재하였다. 1997년 세계문화유산으로 지정된 이곳은 해안 절벽을 깎아서 만든 계단식 레몬 농장이 독특한 풍경을 연출한다. 관광객이 늘면서 대규모 관광개발 시도가 이어졌다. 그러나 아말피 지역은 대형 호텔 건설 사업을 중단시켰고 이후 강력한 건축 규제를 도입하였다. 1987년 제정한 광역도시계획법을 토대로 경관이 뛰어난 곳에서는 신규 건축을 제한하였다. 대규모 관광개발을 차단하고 공유자원의 무임승차를 문제를 해결하고 있다. 다랑이논 마을의 무임승차 해결 노력 2005년 국가 명승 15호로 지정된 경남 남해군 가천마을 다랑이논. 해안 절벽에 조성된 계단식 논들이 연출하는 빼어난 경관이 알려지면서 관광객들이 늘어났다. 외지인들이 들어와 더 많은 관광수입을 얻기 위해 펜션과 같은 관광시설을 짓기 시작했다. 계단식 논을 만들고 유지하는데는 참여하지 않으면서 이익만 챙기는 무임승차 문제가 심각해졌다. 명승 지정 7년 후 남해군이 실시한 조사에서 전체 계단식 논의 93%가 벼농사를 중단한 것으로 드러났다. 남해군이 문제를 해결한 방법을 취재하였다. 첫 번째는 강력한 건축규제 도입. 다랑이논 주변 지역에는 건물 신축을 금지하고 기존 건물의 개·보수만 허용했다. 마을 안에서는 건물 신축을 허용하되 1층 건물만 지을 수 있도록 제한했다. 두 번째는 사유지인 논을 남해군에서 매입해 공유지로 전환했다. 명승으로 지정된 전체 구역의 30%, 핵심 경관구역의 절반을 매입했다. 군에서 매입한 논은 주민들에게 맡겨 농사를 계속 짓고 관리하도록 했다. 주민들은 비영리 사단법인인 ‘다랑이논보존회’를 만들어 공동으로 계단식 논을 관리하고 있다. 매각하지 않겠다는 주민들의 약속은 지켜질 것인가? 제주에서 가장 넓은 서귀포시 표선면 가시리 마을공동목장. 방목하는 가축이 줄어들자 태양광발전과 풍력발전 부지 임대료를 새로운 수입원으로 발굴했다. 그리고 카페와 숙박시설을 지어 수익사업을 시도했으나 포기했다. 우리나라 초지법은 대규모 관광시설은 허용하지만 소규모 시설은 금지하기 때문이다. 주민들의 손과 발을 묶는 제도가 공유지의 비극을 키우고 있는 것이다. “마을공동목장은 후손에게 물려줄 유산이므로 처분할 수 없다.” 가시리 공동목장 정관에 명시된 내용이다. 대규모 관광개발의 희생양이 된 인근 마을공동목장들의 현실을 보면서 매각의 유혹을 이겨내자는 주민들의 다짐이 담겨 있다. 가시리 주민들은 공유지의 희극을 만들 수 있을까? 4. 취재 및 보도과정의 특이사항 여부 ① 기사에 등장하는 익명취재원의 상당성여하 : 해당사항 없음 ② 제보자와의 특별한 이해관계여하 : 해당사항 없음 ③ 직접취재(바이라인), 현장취재(데이트라인)여하 : 직접취재와 현장취재를 통해 제작함 ④ 기타 특이사항 여하 : 해당사항 없음 5. 타 매체 선행보도 여부 및 타 매체의 반향 제주지역의 대규모 관광개발 문제는 그동안 많은 지역언론에서 지속적으로 취재하여 보도해온 주제이다. 그러나 대규모 개발의 문제를 지적하는 보도가 대부분이었다. 특히 환경 훼손 논란과 갈등 중심의 보도가 이어졌다. 환경과 경제라는 두 측면에서 접근하는 보도는 이뤄진 적이 없었다. <공유지의 희극> 이론을 통해 제주지역 공유지의 비극을 진단하고 해법을 모색하는 본 특집 프로그램에 대한 지역언론의 관심도 높았다. 방송 이전에 프로그램의 내용을 소개하는 예고 기사가 이어졌다. 6. 사회에 끼친 영향 본 프로그램 방송 이후에 제주도의회에서는 제주지역 공유지의 현실을 짚어보고 해법을 모색하기 위한 토론회 개최를 검토하고 있다. 제주의 공유자원을 활용해 환경과 지역경제 두 측면에서 지속가능성을 실현하기 위한 대안을 모색하자는 취지이다. 지금도 제주에서는 대규모 관광개발사업이 잇따라 추진되고 있다. 중산간과 해안지역에서 동시다발로 3군데 대형 개발사업에 대한 환경영향평가 절차가 진행중이다. 환경단체와 지역언론은 여전히 환경훼손이라는 측면에서 접근하고 있다. 본 프로그램은 대규모 개발사업의 문제를 공유자원의 경제적 지속가능성 측면까지 확장해서 살펴봐야 한다는 점을 강조하고 있다. 좀더 다양한 시각에서 폭넓은 논의가 이뤄질 수 있도록 하는 공론의 장을 제공하는 역할을 할 것으로 기대하고 있다. 7. 자체평가 및 소속사확인여부 본 프로그램은 <공유지의 비극> 이론이 제시한 두 가지 대안인 정부 규제와 사유화를 비판하고 <공유지의 희극> 이론이 제시한 공동체의 자율적인 운영을 해법으로 제시하였다. 특히 그동안 공유지를 매각해 사유화시키는 대규모 개발정책의 문제점을 진단하고 환경은 물론 지역경제 측면에서도 지속가능성을 실현할 수 있는 구체적인 대안을 제시하였다는 자체 평가가 있었다. 본 프로그램은 언론윤리강령기준을 준수하여 제작되었다. 8. 기타 고려사항 ‘제주도 지역언론발전지원 조례’에 근거하여 시행한 2025년 지역언론발전지원사업 공모에 선정되어 제작비를 지원받아 제작함. (공모 심사위원회는 제주도기자협회를 비롯한 외부 전문가 등으로 구성됨)