기초의회 조례 10개 중 9개 서로 베꼈다

1. 취재착수 ① 단독취재( ), ② 단독기획( O ), ③ 보도자료 심층기획( ), ④ 제보( ), ⑤ 기타( ) 2. 보도제작경위 - 내용을 구체적으로 기술해 주십시오. “만든 지 얼마 안 됐는데 폐기할 예정이라니요?” 기초의원과 이야기를 나누려 의회를 방문했다가 우연히 1년 전 만든 조례를 폐지하게 됐다는 사실을 듣게 됐다. 제정 당시 다른 지자체 조례를 그대로 베꼈는데, 막상 지역 현실과 동떨어져 예산이 반영되지 않았다는 이유였다. 그동안 지자체가 서로의 조례를 베낀다는 지적은 더러 있었다. 하지만 모방한 조례가 지역사회에 어떤 영향을 미치는지, 이 과정에서 얼마나 행정력이 낭비되는지에 대한 분석은 없었다. 기초의회의 입법 활동은 언론, 시민단체 등 어디에서도 관심을 두지 않았다. 주민들도 단순히 조례를 많이 만든 의원이 열심히 일한다고 생각할 뿐이다. 전체 조례 중 몇 개가 베낀 건지, 왜 베끼게 되는지, 베낀 조례가 어떤 영향을 미치는지 대한 보도는 단 한 차례도 없었다. 기초의회의 업무 중 가장 중요한 활동이 ‘입법’이다. 하지만 광역의회보다 기초의회의 입법 활동은 특히 눈에 띄지 않는다. 지역구가 조밀하게 나뉘어있는 기초의원은 그 특성상 민원 해결에 가장 많은 시간을 보낸다. 하지만 이는 특정 주민과 이익 집단을 위한 경우가 많다. 모든 주민이 혜택을 보편적으로 받는 입법 활동과 차이가 있는 것이다. 이러한 기초의회의 민낯을 객관적인 데이터로 폭로하고, 그 저변에 깔린 원인을 분석해 30년이 된 지방자치의 새로운 길을 제시하고자 이 기획을 시작했다. 기초의회 조례 10개 중 9개 서로 베꼈다, 최초 확인 취재팀은 데이터 전문가와 함께 30년 동안 부산 기초의회에 발의된 현행 조례와 전국 조례의 데이터를 뽑아 ‘표절 검사’를 실시했다. 조례가 얼마나 겹치는지 중복률을 확인한 건 언론사 최초 시도였다. 그동안 조례 하나하나가 발의될 때마다 이를 지적하는 단발성 기사는 많았지만, 긴 호흡으로 한 지역의 조례를 모두 분석한 시도는 없었다. 그동안은 단순히 조례 발의 건수로만 기초의회의 실적을 평가하는 데 그쳤다. 데이터 분석 결과, 괴담처럼만 떠돌던 조례 복제는 사실로 확인됐다. 기초의회 조례의 10개 중 9개는 다른 지자체 것을 모방한 것이었다. 더불어 이런 모방 조례가 어떻게 탄생하는지 역으로 추적해 탄생 원인을 드러냈다. 주로 정부 차원에서 입법이 이뤄지면 광역지자체, 기초의회 순서대로 모방에 모방을 거듭하는 방식이었다. 이 과정에서 지역의 현실과 맞지 않는 법이 제정되면서 개정과 폐지를 거듭하는 입법의 모순도 드러냈다. 본보가 보도한 기초의회 조례 모방 행태는 비단 부산뿐 아니라 전국 모든 기초의회도 다르지 않다는 점도 지적했다. “조례 쓸모없다”며 자인한 문서 단독입수 정보공개청구를 통해 16개 지자체가 조례 입법 후 사후 평가한 ‘입법평가서’를 단독으로 입수했다. 지자체는 조례 중 절반 이상이 사용되지 않거나 선언적인 이유라는 이유로 ‘쓸모없다’고 판단해 조례를 개정 혹은 폐지했다. 이들 중 대부분이 다른 지자체의 조례를 그대로 가져온 경우였다. 취재팀이 지적한 ‘조례 모방’ 문제는 지자체 스스로 인식하고 있던 것이다. 통상 다른 지자체의 독특하거나 파격적인 조례를 가져와 비슷하게 제정하면 언론을 비롯해 지역사회의 주목을 받는다. 또, 발의한 의원은 대게 ‘유능’하다는 평가를 듣는다. 하지만 조례가 만들어지고 나서 관심을 가지는 이들은 아무도 없다. 취재팀은 표절 검사를 통해 베낀 조례의 무용을 객관적으로 증명해 냈다. 기초의회 의원들은 ‘기초의회 무용론’ 여론에 위축돼 조례 모방에 대한 내부 사정을 말하려 하지 않았다. 하지만 어렵게 설득해 “입법 활동 실적을 올리기 위해 조례 복제가 빈번히 이뤄진다”는 내부 실상을 들을 수 있다. 이처럼 입법 활동을 소홀히 하고도 성과급 개념인 의정활동비를 의원들 스스로 올린다는 사실도 추가로 밝혀냈다. 각 기초의회가 조례를 베끼고도 받아 간 연봉을 전국 최초로 공개했다. 이 같은 실상은 제 식구 감싸기라는 명목 하에 의원들 사이에서도 쉬쉬했던 내용이었다. 이는 끈질기게 의원 사무실을 방문하고 기초의회의 발전을 위해 이들을 설득한 결과다. 단순히 의원들이 조례를 베껴왔다는 사실을 폭로해 창피 주기 위함이 본 보도의 목적이 아니었다. 그 그래서 현행 기초의회의 입법환경에 대한 부분도 살피기로 했다. 주민의 가장 가까운 입법 일꾼이지만 감시의 사각지대에 있었던 기초의회의 열악한 입법 보좌관 제도 등 입법 환경와 제대로 된 입법을 위해서 필요한 제도 등도 보도했다. 3. 취재 및 보도과정의 특이사항 여부 현행 조례 수천 개, 빅데이터 활용해 중복률 조사 보도 중 가장 어려웠던 것은 현행 조례가 얼마나 중복됐는지 분석하는 작업이었다. 모든 조례는 ‘부산광역시 OO구(의회) OOO 조례’ 방식으로 이름이 정해진다. 같은 내용의 조례라도 발의 주체에 따라 이름이 달라진다. 또한 ‘재난기본소득지원조례’와 ‘재난긴급생활지원금지급조례’처럼 사실상 같은 내용의 조례라도 다른 조례처럼 보이는 사례도 적지 않았다. 다른 언론이나 연구기관에서 조례 중복률을 조사하지 못한 건 이런 어려움이 배경에 있었다. 취재팀은 데이터 분석 전문기관과 함께 부산 16개 구·군 현행 조례 전체를 전국 기초의회 조례와 함께 비교 분석했다. 수천 개에 달하는 조례의 이름과 내용이 겹치는지 살피기 위해 데이터 분석과 조례 교차 검증을 반복했다. 컴퓨터 프로그램으로 손쉽게 중복이 확인되는 경우도 있었지만, 복제 수준에 따라 연구진이 일일이 직접 확인하는 경우도 있었다. 그 결과 부산 기초지자체 조례 10개 중 9개가 중복된다는 충격적인 결과를 낼 수 있었다. 부경대 지방분권연구소를 찾아 교수진에 이를 어떻게 해석할지 자문했다. 여러 지자체에 걸쳐 중복이 많이 된 조례일수록 예산 반영이 필요 없는 선언적 성격이 강했다는 결론을 내렸다. 반대로 소수 지자체 혹은 1곳에만 제정된 조례는 해당 지역의 특색을 반영한 조례인 경우가 대부분이었다. 각 기초의회가 얼마나 양질의 조례를 했는지 평가 기준을 세울 수 있게 된 것이다. 부산 기초의원 전원 현장 설문·인터뷰 데이터가 놓친 현장의 목소리도 듣고자 했다. 취재팀은 부산 16개 구·군의회를 모두를 직접 방문해 의원들에게 입법 환경에 대해 객관·주관식 문항으로 구성된 설문지를 돌렸다. 회기 중 일정이라 의회사무처와 의원 모두 바쁜 일정을 소화하고 있었지만, 보도 취지를 설명하며 설득했다. 기초의원 전원에게 체계적으로 설문조사를 벌인 결과, 부실한 입법 지원 구조와 그 대안에 대한 실마리를 얻을 수 있었다. 취재팀은 일부 의원을 대상으로 대면 심층 인터뷰도 진행했다. 의원들은 입법 지원이 부족하다고 토로하면서도 '조례 베끼기'나 '선언적 조례 양산' '의정비 셀프 인상' 등 잘못된 관행을 털어놨다. 이후 지자체가 자체 조례 현황을 평가한 ‘입법평가 보고서’를 정보공개청구를 통해 얻어 분석했고, 지자체 스스로 개정과 폐지를 권고할 정도로 쓸모없는 조례가 양산된 실태를 증명했다. 4. 타 매체 선행보도 여부 및 타 매체의 반향 (선행보도 또는 타 보도에 관한 표절 여부도 체크해 주시기 바랍니다) 그동안 단 건으로 하나의 조례가 발의될 때마다 타 지자체의 조례를 모방했다는 보도는 있었다. 하지만 ‘표절 검사’라는 객관적인 방식을 통해 실제로 모방조례의 건수를 확인하고 모방조례의 탄생 배경, 이에 대한 사후 대책을 종합적으로 다룬 것은 처음이다. 5. 사회에 끼친 영향 내년 시행 예정인 전부개정 지방자치법에 대한 관심을 환기했다. 의회 인사권 독립, 입법 지원 전문인력인 ‘의정지원관’ 도입 등 많은 변화가 예정되어있지만 이를 제대로 이해하고 준비하는 지자체는 없었다. 본보 보도 이후, 부산시의회는 지역 내 16개 기초의회와 함께 내년 개정 지방자치법 시행을 대비하기 위한 실무회의에 돌입했다. 의원 개개인의 역량을 높일 필요성도 중요하게 다뤘다. 유명무실한 조례가 양산되지 않도록, 발의 이후에도 조례를 주기적으로 평가하는 ‘입법평가’ 제도 도입이 확산해야 한다는 점을 강조했다. 본보 지적에 따라 부산시는 지역 내 모든 기초지자체에 입법평가 조례를 제정할 것을 권고했다. 이미 입법평가를 시행 중인 곳을 제외한 나머지 지자체 모두 도입을 준비 중이다. 취재팀은 이후에도 기초의원이 양질의 지역 맞춤형 조례를 발의할 수 있도록 후속 보도를 이어갈 방침이다. 6. 자체평가 및 소속사확인여부 발의 건수, 의회 출석률 등 그동안 양적인 평가에 머물렀던 의원 입법 성과를 객관적으로 평가하기 위해 노력했다. 이를 위해 전문 연구기관까지 동원해 방대한 데이터를 분석했고 유의미한 결과를 도출했다는 평가다. 더불어 본 보도는 언론윤리강령기준을 준수했다. 7. 기타 고려사항 본 취재는 부산광역시 지역신문발전지원 보조금을 지원받았다. 해당 보도는 언론윤리강령기준을 준수하였으며, 보도 당사자의 반론신청, 언론중재위원회에 피신청사항, 어떤 소송도 없었다.