144조 균형발전예산 대해부

1. 취재착수 ① 단독취재( ), ② 단독기획(○), ③ 보도자료 심층기획( ), ④ 제보( ), ⑤ 기타( ) 2. 보도제작경위 신안산선, 서울공예박물관, 전남 강진군의 공용목욕탕 운영 도우미…. 전혀 관계가 없어 보이는 이 사업들은 공통점이 하나 있습니다. 지역 불균형을 해소하기 위해 만들어진 ‘국가균형발전특별회계(이하 균형발전예산)’가 투입되는 사업입니다. 참여정부 시절인 2003년 만들어진 균형발전예산엔 매년 10조원 가량의 혈세가 들어갑니다. 지금까지 모두 144조원이 쓰였습니다. 하지만 수도권과 비수도권의 격차는 해마다 커지고 있고, 지방 소멸 현상은 점점 더 빨라지고 있습니다. 이 많은 예산이 대체 어디에 쓰이고 있는 건지 확인해보자는 것이 취재의 시작이었습니다. <균형발전예산, 그게 뭔데?> 취재팀은 먼저 기획재정부가 운영하는 재정공개시스템 ‘열린재정’ 홈페이지에 공개된 세입·세출 예산 내역서를 분석해 지난 14년간 균형발전예산 규모를 집계했습니다. 그러나 얼마 지나지 않아 문제에 봉착했습니다. 정부가 공개한 내역서만으로는 예산이 어느 지역에 어떻게 쓰여 왔는지 전혀 알 수 없었습니다. 가령 균형발전예산이 매년 수백억원 투입되는 ‘지역 일자리 사업’의 경우 중앙정부 예산서로는 이 사업이 서울에서 진행되는지, 부산에서 진행되는지 알 도리가 없습니다. ‘지역 일자리 사업 000억원’이라고만 표기돼 있기 때문입니다. 이를 확인하려면 전국 226곳 시·군·구의 홈페이지에 게시된 예산서를 일일이 다운로드해 ‘지역 일자리 사업’으로 표기된 항목을 찾아 대조해야 합니다. 균형발전예산이 투입된 사업은 올해만 670개, 2008년부터 집계하면 모두 2609개입니다. 226곳 지자체별 경우의 수를 따지면 현황 파악에 엄청난 시간이 필요한 구조입니다. 여기에 기재부는 17개 시·도별 균형발전예산 규모마저 공개하지 않고 있습니다. 심지어 매년 진행하는 ‘균형발전예산 운영 성과 점검’ 보고서도 비공개입니다. 취재팀도 의원실을 통해 이 보고서를 입수하려 했지만 기재부는 “지역별 평가 자료라 지자체에서 항의가 들어올 수 있다”며 비공개 방침을 고수했습니다. 그러던 중 취재팀은 2016년 충남연구원이 발간한 ‘지역발전특별회계(균형발전예산) 지역배분의 현황 및 정책적 시사점’ 보고서를 찾았습니다. 2008~2016년 전국 시·도, 시·군·구별 균형발전예산 현황을 담고 있었습니다. 민간 연구소인 나라살림연구소가 충남연구원 의뢰로 작성한 보고서였습니다. 취재팀은 곧바로 나라살림연구소를 찾아가 2008년부터 2021년까지 전국 지자체별 연간 균형발전예산 규모 조사를 의뢰했습니다. 나라살림연구소는 웹 크롤링 기법과 오픈 API를 활용해 지자체의 균형발전예산을 엑셀 파일로 집계한 데이터를 취재팀에 제공했습니다. <빅데이터와 ‘노가다’의 만남> 취재팀은 지난 16년간 ‘균형발전예산 사업 내역’과 ‘전국 지자체별 예산 현황’ 두 가지 데이터를 확보했습니다. 이어 각 지역에서 균형발전예산이 어떻게 쓰였는지 확인하는 작업을 시작했습니다. 먼저 지방 소멸 현상의 원인으로 꼽히는 ‘청년’과 ‘일자리’를 키워드로 삼았습니다. 통계청 주민등록연앙인구 데이터를 분석해 전국 17개 시·도, 226개 시·군·구 가운데 청년 인구가 가장 많이 줄어든 지역 하위 20곳(도 산하 10곳, 광역시 산하 10곳)을 추렸습니다. 청년 인구 감소 지역을 추리는 데는 한국고용정보원이 ‘2019년 비수도권 청년 인구 유출 분석’에 사용한 방법론을 적용했습니다. 지역별로 1986~90년(현재 31~35세)생이 10~14세였던 2000년 인구를 100으로 놓고, 2020년 인구를 대조해 비율로 산정했습니다. 전남 고흥군의 경우 2020년 기준 해당 지표가 29.9였습니다. 1986~90년생 100명 중 29.9명이 지역에 남았고, 70.1명은 그곳을 떠났다고 추산할 수 있습니다. 취재팀은 또 ‘일자리 창출’을 위해 편성된 균형발전예산 사업을 조사하는 작업을 병행했습니다. 청년 인구가 가장 많이 줄어든 20곳 지자체가 공개하고 있는 연도별 세입·세출 예산 내역서에 ‘균형발전특별회계 계정(511-02)’으로 분류된 사업을 찾은 뒤 엑셀 시트에 하나하나 정리했습니다. 상당수 지자체는 균형발전예산을 별도로 분류해 표기하지 않았습니다. 이에 취재팀은 17개 시·도 및 청년 인구 유출이 심한 지자체를 대상으로 최근 10년간 균형발전예산 내역서를 공개해 달라고 정보공개청구를 했습니다. 이 경우에도 지자체마다 정보공개청구 회신 시점이 달랐고, 공개된 정보 양식도 제각각이었습니다. 결국 사업들을 하나하나 꼼꼼하게 살펴보는 수밖에 없었습니다. 앞서 설명한 ‘공용목욕탕 운영 도우미’(전남 강진군) 사업과 ‘백제 6대왕 숭모전’ 건립 사업(충남 부여군), 시리즈 3회 기사에서 사진으로 전한 ‘복지행정센터 텃밭 관리’ 사업(경기도 화성시) 등이 이러한 과정을 거쳐 찾아낸 사업들입니다. 취재팀은 보도한 모든 사례에 대해 해당 지자체 담당자와 전화통화를 해 입장을 듣고 그들의 설명과 해명을 기사에 반영했습니다. 전국 각지의 수많은 균형발전예산 사업을 취재하던 도중 취재팀은 이상한 점을 발견했습니다. 신분당선, 신안산선, GTX 등 수도권 집중화를 더욱 공고히 하는 사업에 수천억원의 균형발전예산이 수년간 집행되고 있다는 사실이었습니다. 국회 회의록을 검색해 지난해 9월 국회에서 균형발전예산의 수도권 교통망 편성 사례가 언급됐다는 점도 확인했습니다. 문제는 개별 사업만이 아니었습니다. 서울과 경기도 등 수도권 지자체로 직접 투입되는 균형발전예산도 해마다 늘고 있었습니다. ‘서울과 경기도에도 낙후된 지역이 있다’는 각 지자체의 항변과 정부 예산 확보를 치적으로 내세우는 지역구 국회의원들의 요구가 맞물리며 균형발전예산이 표류하고 있었던 것입니다. 왜 이 같은 현실이 그동안 조명되지 않았을까. 취재팀은 검증에 착수했습니다. 균형발전예산을 오래 연구해온 한 전문가는 수도권 균형발전예산에 대한 견해를 묻자 즉시 “서울도 주니까요. 균형발전을 한다면서 이도 아니고 저도 아니었던 거예요”라고 꼬집었습니다. 다른 전문가는 “너무나 선명하게 수도권 집중을 얘기하고 있는 데이터”라고 했습니다. 한 교수는 “균형발전예산의 문제점을 가장 극명하게 보여주는 사례”라고 했습니다. 취재팀은 한 달여간의 취재를 마친 후, 내부 회의를 거쳐 아래와 같이 5회 시리즈로 보도했습니다. ① 불균형한 균형발전예산 2008년부터 올해까지 14년간 전국 시·도 및 시·군·구별 균형발전예산 전수조사 결과를 보도했습니다. 특히 서울에 투입된 균형발전예산이 527% 폭증한 점을 집중 조명했습니다. 이와 더불어 GTX, 신분당선 등 수도권 집중 현상을 심화시키는 사업에 투입된 균형발전예산 액수도 모두 집계해 보도했습니다. 신안산선 건설 현장을 탐문 취재하며 들썩이는 지역 부동산 분위기도 기사에 실었습니다. ② 밑 빠진 독에 물 붓기 균형발전예산이 ‘청년 인구 감소’ 현상을 막는 데 별다른 역할을 못 하고 있다는 점을 보도했습니다. 통계청 주민등록연앙인구 데이터를 분석해 전국 226개 시·군·구 가운데 청년 인구 유출이 극심한 하위 10개 지역(충남 부여군, 부산 영도구 등)을 추리고, 이들 지역에 투입된 균형발전예산이 백제 온조왕을 모시는 제향시설(백제 6대왕 숭모전)이나 자연휴양림 조성 및 보완 사업 등과 같은 지역 현안 사업에 쓰인 사실을 보도했습니다. 주민 편익 사업을 균형발전으로 포장하는 관행을 이어간다면 지방을 떠나는 청년을 붙잡는 것은 요원하다는 메시지도 담았습니다. ③ 껍데기만 남은 균형발전 정부는 지방을 살리기 위해 ‘일자리’ 사업에 균형발전예산을 쓰고 있지만, 정작 이 예산은 목욕탕 청소 등 단기 일자리 창출에 그치고 있다는 점을 보도했습니다. 일자리 통계를 개선해야 하는 중앙정부와, 예산을 많이 확보하고자 하는 지자체의 이해관계가 맞아떨어지면서 실효성 있는 균형발전 정책이 이뤄지지 않는 점을 지적했습니다. 또 균형발전예산이 가장 많이 투입되는 ‘인프라’ 분야의 실상도 짚었습니다. 균형예산의 30%가 도로, 철도 등을 만드는 데 쓰이지만, 정작 이 역할을 해야 할 ‘교통시설특별회계’는 매년 예산이 남아 잉여금으로 적립되고 있는 현실을 지적했습니다. ④ 태생적 한계 균형발전예산이 14년간 관성적으로 운영돼 온 배경에는 태생적 한계가 뚜렷했습니다. 취재팀은 예산 전수조사와 전문가들의 분석을 종합한 결과, 크게 세 가지로 한계점을 정리해 보도했습니다. 애초 일반 예산을 ‘짜깁기’하듯 편성해 운영해온 점, 예산의 ‘컨트롤타워’가 없는 점, 균형발전 정책이 정권마다 달라진 점이었습니다. ⑤ 균형발전 제대로 하려면 균형발전예산이 정말 균형발전을 위해 제대로 쓰일 수 있도록 전문가들의 해법을 종합해 보도했습니다. 2018~2020년 국가균형발전위원장을 지낸 송재호 더불어민주당 의원과 현직 위원장인 김사열 경북대 교수를 차례로 인터뷰하고 이들이 생각하는 해법과 앞으로의 정책 추진 방향도 기사에 담았습니다. <낯설고 어려운 사안을 취재한 이유> 흔히 예산 기사는 어렵다고들 합니다. 특히 균형발전예산이란 다소 생소한 예산 항목은 더욱 그러할 것입니다. 하지만 각 지자체에서 매년 ‘균형발전예산 00억원 확보’ 등의 홍보성 보도자료를 쏟아내고 있는 것과 대조적으로 그 문제점을 짚은 보도를 찾기 어려웠습니다. 취재 과정에서 만난 한 취재원은 이렇게 말했습니다. “지역 간 불균형 문제를 다룬 보도는 더 이상 폐허가 된 지역 풍경을 보여주는 수준에 그치면 안 됩니다. 지방 소멸의 근본 원인이 무엇인지, 해법은 어떤 것인지 파고드는 보도가 필요합니다.” 취재팀이 어렵고 낯선 소재인 균형발전예산에 천착한 이유도 바로 여기에 있습니다. 균형발전예산을 통해 들여다본 ‘지역 간 불균형’ 현상은 모두가 ‘공범’이었습니다. 정부는 마치 하기 싫은 일을 균형발전이란 대의명분 때문에 어쩔 수 없이 하듯 예산을 사용했습니다. 정치권은 지방의 표를 위해 균형발전을 외치며 이권과 정쟁의 수단으로만 활용했습니다. 정말 국가 미래를 위해 균형발전이 필요하다면 관성화된 균형발전 정책에서 벗어나 지금과는 전혀 다른 차원에서 정책을 새로 짜야 한다는 것이 이번 취재의 결론이었습니다. 3. 취재 및 보도과정의 특이사항 여부 취재팀은 균형발전예산 관련 연구를 진행해온 교수, 연구자를 취재하며 실명 보도를 원칙으로 했습니다. 다만 정부 산하 연구기관에 종사하며 지역 균형발전과 예산 집행 결과를 분석하는 연구자 1명은 익명 보도를 요구했습니다. 그는 익명을 전제로 균형발전예산에 대한 솔직한 의견을 털어놨고, 취재팀은 이를 기사에 인용했습니다. 기사에 사용된 모든 바이라인은 직접 취재한 기자의 바이라인입니다. 4. 타 매체 선행보도 여부 및 타 매체의 반향 국가균형발전특별회계 현황을 전수 조사하고 이 예산이 지역별로 어떤 사업에 얼마나 쓰였는지 상세하게 취재해 보도한 기획 기사는 취재팀 시리즈가 처음입니다. 심층 기획기사는 대개 타 매체가 받거나 인용하지 않지만 취재팀 시리즈는 여러 언론에서 그대로 인용됐습니다. 특히 균형발전예산이 수도권 집중 현상을 강화하는데 쓰였다는 내용이 다른 언론 보도에 다뤄졌습니다. 부산일보는 시리즈 1회(6월 14일) 보도 다음 날 사설 ‘수도권 일극주의에 짓밟힌 지방자치제 부활 30년’을 통해 균형발전예산 배분 현황을 직접 인용해 보도했습니다. 부산일보는 “지역 불균형 완화를 위해 법으로 책정한 균형발전예산의 상당수가 오히려 수도권에 배분되는 이해할 수 없는 일이 벌어지고 있다. 할 말을 잃게 할 뿐”이라고 했습니다. 중앙일보는 7월 3일자 중앙선데이 1·3면(지방 소멸, 수도권 폭발 ‘국토균형발전’ 역주행)을 통해 시리즈 기사에 소개된 균형발전예산 수도권 집행 사례(신안산선, GTX 건설 등) 및 액수를 인용해 보도했습니다. 기사 본문에서 “수도권 집중을 막기 위한 대책이 수도권 집중을 부채질한 셈”이라고 지적했습니다. KBS전주는 7월 4일자 리포트 “균형발전특별회계, 수도권 늘고 비수도권 줄어”를 통해 균형발전예산 지역별 배분 증감률을 직접 인용해 보도했습니다. 5. 사회에 끼친 영향 국민일보 보도는 베일에 가려져 있었던 균형발전예산을 공론의 장으로 끌고 나와 폭넓은 논의가 이뤄지게 했다는 의미가 있습니다. 나라살림연구소는 국민일보 시리즈 기사가 모두 보도된 뒤 홈페이지에 2008~2021년 균형발전 예산 현황을 공개했습니다. 국회에선 균형발전 예산과 균형발전 정책에 대한 점검 움직임이 시작되고 있습니다. 지난 6월 23~24일 국회에서 열린 대정부 질문에서 여야 국회의원들은 균형발전예산 문제점을 지적한 국민일보 보도를 직접 언급하며 정부에 개선을 요구했습니다. 더불어민주당 신정훈 의원은 23일 “초대 국가균형발전위원장을 지내신 성경륭 위원장 기억하시지요? 그분께서 ‘지금의 균형발전 정책, 정책과 제도 형태만 남았다’ 이렇게 평가했습니다. 굉장히 혹독한 평가지요. 뼈아픈 지적이 아닐 수 없습니다”라고 말했습니다. 신 의원은 성경륭 위원장의 해당 발언(시리즈 1회)을 본회의장 스크린에 게시하기도 했습니다. 국민의힘 김형동 의원도 24일 “균특회계(균형발전예산)를 짚고 넘어가지 않을 수가 없습니다. 균특회계가 정작 지역에 쓰이지 않고 수도권의 지하철, 도로 닦는 데 쓰였다는 비판 기사가 나오고 있습니다. 김부겸 총리님, 이대로 계속 진행하실 건지 말씀 한번 해 주십시오”라고 질의했습니다. 이에 앞서 6월 17일, 대통령 직속 자치분권위원회 주최로 영남일보 대강당에서 열린 ‘자치분권 2.0 시대 어떻게 맞을 것인가’ 토론회에서도 국민일보 보도가 쟁점으로 떠올랐습니다. 토론자로 참석한 김현기 대구가톨릭대 행정학과 교수는 “수도권 정책과 균형발전특별회계(균형발전예산) 등 주요 정책 수단이 그 기능을 잃고 있다. 오히려 비수도권과의 격차를 벌리는데 재원이 투입되고 있다는 지적이 나온다. 대전환하지 않으면 돌이킬 수 없다”며 보도 취지에 공감을 표했습니다. 김사열 국가균형발전위원장은 국민일보 보도 이후 취재팀과 만나 “지역 불균형을 해소하기 위한 균형발전예산에 ‘청년’은 없었다는 지적에 대해 공감한다. 인정할 것은 인정하겠다. 앞으로 청년 목소리를 많이 듣고, 균형발전예산 편성에 반영할 수 있도록 노력하겠다”는 의사를 밝혔습니다. 6. 자체평가 및 소속사확인여부 언론윤리강령기준을 준수했습니다. 7. 기타 고려사항 보도 당사자의 반론 신청이나 언론중재위원회 피신청 사항이 없습니다.